央行研究局局長：金融委要有執(zhí)行抓手，超越單純的頂層協(xié)調(diào)
發(fā)布日期：2018-02-09 來源：澎湃新聞
近年來，我國金融風(fēng)險高發(fā)頻發(fā)，根本原因在于金融業(yè)綜合經(jīng)營發(fā)展趨勢和金融分業(yè)監(jiān)管體制機制之間矛盾突出。鑒于金融業(yè)綜合經(jīng)營趨勢不可逆轉(zhuǎn)，改革的方向應(yīng)是建立適應(yīng)綜合經(jīng)營發(fā)展趨勢的現(xiàn)代金融監(jiān)管體制，絕不能倒退回到分業(yè)經(jīng)營。
第五次全國金融工作會議決定設(shè)立國務(wù)院金融穩(wěn)定發(fā)展委員會，這旨在避免機構(gòu)整合的體制震動的前提下，增強金融監(jiān)管協(xié)調(diào)權(quán)威性有效性、強化金融監(jiān)管統(tǒng)一性穿透性的重大措施。國內(nèi)外經(jīng)驗表明，分業(yè)、碎片化的監(jiān)管體制下，僅有頂層協(xié)調(diào)，缺乏宏觀審慎管理與系統(tǒng)性金融風(fēng)險防范的統(tǒng)籌把總，風(fēng)險防控依然無力無效。因此，在機構(gòu)保持基本穩(wěn)定條件下，要實現(xiàn)改革目標(biāo)，需要有業(yè)務(wù)線上的實質(zhì)整合，才能使金融委發(fā)揮比金融監(jiān)管協(xié)調(diào)聯(lián)席機制和應(yīng)對危機小組等議事機構(gòu)更重要的作用。
我們研究認為，借鑒國內(nèi)外相關(guān)經(jīng)驗，以矩陣式管理充實金融委，是堅持穩(wěn)中求進工作總基調(diào)，平衡改革迫切性和復(fù)雜性基礎(chǔ)上，反復(fù)權(quán)衡利弊得到的最優(yōu)方案。
一、分業(yè)監(jiān)管對綜合經(jīng)營發(fā)展趨勢的不適應(yīng)是我國現(xiàn)行監(jiān)管體制的突出矛盾，表現(xiàn)為“兩跨界四割裂”
近年來，我國金融業(yè)跨界經(jīng)營迅猛發(fā)展，“金融三亂”卷土重來，金融業(yè)亂象叢生，金融風(fēng)險高發(fā)頻發(fā)，根本原因在于金融業(yè)綜合經(jīng)營發(fā)展趨勢和金融分業(yè)監(jiān)管體制機制之間矛盾突出，金融監(jiān)管協(xié)調(diào)不力，宏觀審慎政策缺乏把總，亟需加強各單位橫向政策協(xié)調(diào)來完善金融宏觀審慎管理制度。
一是金融機構(gòu)跨界擴張。分業(yè)監(jiān)管下跨業(yè)投資政策標(biāo)準(zhǔn)不一、金融控股公司和實體企業(yè)辦金融缺乏規(guī)范，刺激了金融機構(gòu)跨業(yè)投資，控股公司和地方金融集團過快擴張，絕大多數(shù)央企和部分民營企業(yè)利用資本優(yōu)勢參股或控股多種金融機構(gòu)，脫實向虛趨勢明顯。
二是金融業(yè)務(wù)跨界套利。分段監(jiān)管體制下“鐵路警察、各管一段”、功能監(jiān)管和穿透式監(jiān)管缺失，同類金融產(chǎn)品監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)不一，刺激了各類跨行業(yè)跨市場，多功能、長鏈條資管產(chǎn)品在線上線下迅猛發(fā)展，資金和風(fēng)險跨市場流動加劇。
三是金融基礎(chǔ)設(shè)施割裂。各行業(yè)獨立發(fā)展登記結(jié)算等金融市場基礎(chǔ)設(shè)施和金融統(tǒng)計系統(tǒng)，數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)不一、信息歸集困難，杠桿率和總體金融風(fēng)險底數(shù)不清。
四是金融穩(wěn)定職能割裂。央行不參與日常監(jiān)管，金融穩(wěn)定功能被簡化成救助付款箱，權(quán)責(zé)不對稱導(dǎo)致救助處置耗時低效并滋生道德風(fēng)險。各監(jiān)管機構(gòu)自建各行業(yè)保障救助基金，存款保險難做實，跨界機構(gòu)和跨界業(yè)務(wù)風(fēng)險處置責(zé)任邊界難厘清。
五是金融消費者保護割裂。一行三會自設(shè)消費者（投資者）保護機構(gòu)，跨界金融業(yè)務(wù)消費者保護扯皮推諉，道德風(fēng)險導(dǎo)致消保不作為，線上線下非法集資、詐騙廣告及其他誤導(dǎo)消費者活動泛濫成災(zāi)。
六是有限的監(jiān)管資源割裂。地方金融管理部門，從業(yè)人員大多沒有經(jīng)濟金融學(xué)歷背景，大多沒有金融行業(yè)從業(yè)經(jīng)歷；中央監(jiān)管部門專業(yè)人才近年來也明顯流失。在專業(yè)人才供給趨緊的背景下，分業(yè)監(jiān)管體制分散分裂監(jiān)管資源，無法集中統(tǒng)籌使用，加劇人力資源“供不應(yīng)求”的矛盾。
二、金融業(yè)綜合經(jīng)營趨勢不可逆轉(zhuǎn)，改革的方向應(yīng)是建立適應(yīng)綜合經(jīng)營發(fā)展趨勢的現(xiàn)代金融監(jiān)管體制，絕不能倒退回到分業(yè)經(jīng)營
有觀點視綜合經(jīng)營為洪水猛獸，主張通過嚴刑峻法回到分業(yè)經(jīng)營，這是沒有與時俱進的錯誤認識。
第一，綜合經(jīng)營既是經(jīng)濟全球化發(fā)展的必然趨勢，也是金融自由化、市場化發(fā)展的必然要求。一是服務(wù)實體經(jīng)濟的發(fā)展需求，經(jīng)濟全球化背景下，企業(yè)金融服務(wù)需求日趨綜合化多元化，包括多樣化的融資渠道、個性化的風(fēng)險管理工具、便利化的支付交易手段等，這些需求只有通過金融機構(gòu)綜合經(jīng)營才能提供“一站式”服務(wù)。二是有效提升金融業(yè)競爭力，現(xiàn)代金融市場地位不斷提升，金融脫媒已成全球趨勢，綜合經(jīng)營有效連接融合各金融市場、金融業(yè)態(tài)，最大化協(xié)同效應(yīng)，是金融業(yè)提高自身競爭力的必然選擇。
第二，綜合經(jīng)營本身不會放大風(fēng)險，監(jiān)管的不適應(yīng)才是風(fēng)險之源。
一是理論上綜合經(jīng)營有利于金融機構(gòu)分散降低風(fēng)險。綜合經(jīng)營通過業(yè)務(wù)多元化實現(xiàn)“雞蛋放進多個籃子”，有利于發(fā)揮協(xié)同效應(yīng)，實現(xiàn)高效率低風(fēng)險；但也會帶來銀證保跨行業(yè)經(jīng)營更高的管理成本，面臨跨行業(yè)專業(yè)人才稀缺的約束。上世紀(jì)80年代以來，科技的發(fā)展極大地提升了金融活動的效率，放大了業(yè)務(wù)協(xié)同的收益，降低了跨業(yè)經(jīng)營的管理成本，從而推動綜合經(jīng)營成為金融業(yè)不可逆轉(zhuǎn)的發(fā)展趨勢。也因此帶來對分業(yè)監(jiān)管體制的挑戰(zhàn)，分業(yè)監(jiān)管體制下監(jiān)管機構(gòu)各司其職，跨行業(yè)金融監(jiān)管專業(yè)人才匱乏，很難實現(xiàn)與綜合經(jīng)營相適應(yīng)的綜合監(jiān)管。
二是次貸危機的風(fēng)險根源不是綜合經(jīng)營，而是落后的碎片化監(jiān)管。一些美國商業(yè)銀行（如華盛頓互惠銀行）遭遇困難，原因是傳統(tǒng)銀行業(yè)務(wù)的不良貸款，不是因為跨界從事證券業(yè)務(wù)；貝爾斯通、雷曼兄弟等投資銀行，實際從事商業(yè)銀行業(yè)務(wù)極少，風(fēng)險仍源于其證券主業(yè)。而危機爆發(fā)的重要根源之一，恰是禁止對活期存款支付利息的監(jiān)管規(guī)定，該規(guī)定基于分業(yè)監(jiān)管的角度限制銀行對活期存款的競爭，是貨幣市場基金等影子銀行大量替代銀行活期存款、快速擴張并滋生風(fēng)險隱患的重要原因。
三是我國分業(yè)監(jiān)管體制造成體制內(nèi)金融壓抑，才出現(xiàn)體制外風(fēng)險失控。分業(yè)監(jiān)管體制封建割據(jù)色彩濃厚，為減控轄內(nèi)風(fēng)險普遍實施嚴格的準(zhǔn)入管制，體制內(nèi)金融壓抑把社會融資需求逼入地下，而監(jiān)管部門對這些非監(jiān)管部門批準(zhǔn)的、體制外高風(fēng)險融資活動視而不見、聽之任之，最終導(dǎo)致體制外金融“三亂”猖獗風(fēng)險失控。
第三，限制綜合經(jīng)營不可能消除風(fēng)險，只會產(chǎn)生新的風(fēng)險。限制綜合經(jīng)營是典型的“以準(zhǔn)入替代監(jiān)管”的錯誤認識，限制業(yè)務(wù)準(zhǔn)入不可能消除風(fēng)險，金融機構(gòu)在其從事的任何業(yè)務(wù)上都可能選擇更高的風(fēng)險，監(jiān)管應(yīng)重點關(guān)注如何降低風(fēng)險動機，而不是忙于設(shè)置市場壁壘。危機后，各國金融監(jiān)管改革也主要是對監(jiān)管規(guī)則和風(fēng)險防范機制的完善，并沒有顛覆綜合經(jīng)營的大格局。1933年美國出臺《格拉斯—斯蒂格爾》法案限制美國金融機構(gòu)多元化經(jīng)營，是基于對大蕭條教訓(xùn)的錯誤認識。之后的拉美債務(wù)危機、儲貸危機等金融危機的爆發(fā)證明，限制綜合經(jīng)營不可能消除風(fēng)險。隨著上世紀(jì)80年代金融自由化興起，1999年《金融服務(wù)現(xiàn)代化法案》終于認可了事實上的綜合經(jīng)營趨勢。次貸危機后，《多德-弗蘭克法案》（沃爾克規(guī)則）繼續(xù)順應(yīng)綜合經(jīng)營的趨勢，主要是調(diào)整綜合經(jīng)營的形式，加強風(fēng)險防控。不對金融監(jiān)管體制改革完善，試圖通過嚴刑峻法回到分業(yè)經(jīng)營，只會導(dǎo)致更多的監(jiān)管規(guī)避和風(fēng)險行為。
三、以矩陣式管理充實國務(wù)院金融穩(wěn)定發(fā)展委員會，是金融監(jiān)管體制改革的最優(yōu)選擇
第五次全國金融工作會議決定設(shè)立國務(wù)院金融穩(wěn)定發(fā)展委員會（以下簡稱“金融委”），這旨在避免機構(gòu)整合的體制震動和成效不確定性的前提下，增強金融監(jiān)管協(xié)調(diào)權(quán)威性有效性、強化金融監(jiān)管統(tǒng)一性穿透性的重大措施。會議同時明確了金融委辦公室設(shè)在人民銀行，并強化人民銀行宏觀審慎管理和系統(tǒng)性風(fēng)險防范職責(zé)。
從監(jiān)管協(xié)調(diào)的國內(nèi)外經(jīng)驗看，我國建立了金融監(jiān)管協(xié)調(diào)聯(lián)席機制和應(yīng)對危機小組等議事機構(gòu)，金融危機前主要經(jīng)濟體也設(shè)立了類似的頂層協(xié)調(diào)議事機制，如財政部、英格蘭銀行與金融服務(wù)局之間建立“三方委員會”。這些協(xié)調(diào)機制應(yīng)對金融風(fēng)險的經(jīng)驗教訓(xùn)表明，金融委如果只實現(xiàn)單純的頂層協(xié)調(diào)，無法解決現(xiàn)行體制下分業(yè)監(jiān)管不適應(yīng)綜合經(jīng)營的根本矛盾，金融風(fēng)險防控仍然無力無效。
一是單純的頂層協(xié)調(diào)不能及時地應(yīng)對處置風(fēng)險。現(xiàn)代金融市場金融風(fēng)險呈現(xiàn)出速生性、蔓延性、頻度高、烈度強的特點，單純的頂層協(xié)調(diào)以疊床架屋延長決策鏈條，信息的層層傳遞降低了決策效率，與及時決策、果斷執(zhí)行的風(fēng)險防范要求不適應(yīng)。同時，責(zé)任上移導(dǎo)致管理成本和失誤由頂層機構(gòu)承擔(dān)，勢必加劇監(jiān)管機構(gòu)的責(zé)任推諉。英國在本輪金融危機前，采取“三龍治水”的監(jiān)管體制，也曾在財政部、英格蘭銀行與金融服務(wù)局之間建立“三方委員會”作為單純的頂層協(xié)調(diào)機制試圖加強信息溝通與協(xié)調(diào)。然而事與愿違，2007年，英國爆發(fā)北巖銀行擠兌，一個重要的原因就是英格蘭銀行作為最后貸款人，未能通過“三方委員會”獲得及時準(zhǔn)確的日常監(jiān)管信息，無法及時介入和救助，錯過危機救助的“黃金時間”，信心沖擊最終危及金融穩(wěn)定。
二是單純的頂層協(xié)調(diào)缺乏貼近市場的專業(yè)支持，無法保證決策科學(xué)有效。單純的頂層協(xié)調(diào)機制下，頂層機構(gòu)缺乏對金融市場、機構(gòu)、產(chǎn)品、業(yè)務(wù)的專業(yè)與綜合評判能力，仍然會依賴現(xiàn)有監(jiān)管機構(gòu)提供必要信息與政策判斷依據(jù)，監(jiān)管機構(gòu)意見不一時勢必成為更高層次的扯皮平臺，相關(guān)信息“層層加工”之后，最終決策往往缺乏貼近市場的專業(yè)支持，科學(xué)性有效性難以保證。比如，2015年股災(zāi)期間，我國綜合出臺了若干救市措施，“眉毛胡子一把抓”，一部分舉措明顯缺乏專業(yè)性，與市場實際情況不符，對市場反應(yīng)預(yù)期錯誤，不僅無法實現(xiàn)穩(wěn)定市場的目標(biāo)，還對市場流動性和信心造成負面影響，加劇救市難度。
三是單純的頂層協(xié)調(diào)機制下，監(jiān)管執(zhí)行仍缺乏統(tǒng)籌。金融委如果沒有執(zhí)行層面的實際抓手，一些關(guān)鍵領(lǐng)域的決策仍無法協(xié)調(diào)落實。比如，處置非法集資實際工作中如何實現(xiàn)金融消費者權(quán)益保護（行為監(jiān)管）與維護金融機構(gòu)和金融體系安全（審慎監(jiān)管）二元目標(biāo)的統(tǒng)籌；宏觀審慎與微觀審慎如何實現(xiàn)工具層面協(xié)調(diào)配合，既加強監(jiān)管又避免沖擊宏觀流動性環(huán)境導(dǎo)致“處置風(fēng)險的風(fēng)險”；在跨市場、跨行業(yè)的金融產(chǎn)品監(jiān)管上如何加強分業(yè)監(jiān)管部門的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，真正實現(xiàn)“穿透式監(jiān)管”等。此外，監(jiān)管執(zhí)行缺乏統(tǒng)籌協(xié)調(diào)也必然延續(xù)分業(yè)監(jiān)管體制下監(jiān)管資源分散分裂狀態(tài)，加劇專業(yè)人才 “供不應(yīng)求”的矛盾，制約監(jiān)管的有效性。
因此，在機構(gòu)保持基本穩(wěn)定條件下，要達到改革目標(biāo)，需要有業(yè)務(wù)線上的實質(zhì)整合，才能使金融委發(fā)揮比金融監(jiān)管協(xié)調(diào)聯(lián)席機制和應(yīng)對危機小組等議事機構(gòu)更重要的作用：一是為金融委頂層決策提供貼近市場的專業(yè)意見支持；二是為金融委提供執(zhí)行層面統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的重要抓手，通過業(yè)務(wù)線的充分整合真正實現(xiàn)功能監(jiān)管和綜合監(jiān)管；三是集中整合監(jiān)管資源，充分發(fā)揮監(jiān)管專業(yè)人才的專業(yè)能力。
我們研究認為，以矩陣式管理充實金融委，是堅持穩(wěn)中求進工作總基調(diào)，借鑒國內(nèi)外相關(guān)經(jīng)驗，平衡改革迫切性和復(fù)雜性基礎(chǔ)上，反復(fù)權(quán)衡利弊得到的最優(yōu)方案，能以較小震動和改革成本最大程度地實現(xiàn)改革目標(biāo)，建立宏觀審慎政
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