證監(jiān)會(huì)：建設(shè)多層次資本市場(chǎng)推動(dòng)中小企業(yè)發(fā)展
發(fā)布日期：2013-08-02 來(lái)源：證監(jiān)會(huì)
摘要：“解決中小企業(yè)的發(fā)展和融資問(wèn)題,我們應(yīng)該鼓勵(lì)商業(yè)銀行向中小微企業(yè)傾斜,這非常重要。”祁斌在文中表示,在我國(guó)的金融結(jié)構(gòu)中,銀行占絕對(duì)主導(dǎo)地位,但在總體上,銀行的本質(zhì)和天然屬性是穩(wěn)健和風(fēng)險(xiǎn)厭惡型。中小微企業(yè)有良好的成長(zhǎng)前景,但相對(duì)風(fēng)險(xiǎn)較高,而銀行只能獲取相對(duì)固定的利息收益,風(fēng)險(xiǎn)收益不太對(duì)稱。
經(jīng)過(guò)20多年的發(fā)展，我國(guó)資本市場(chǎng)已經(jīng)成為全球最大的新興市場(chǎng)，在經(jīng)濟(jì)金融體系中的作用越來(lái)越重要，對(duì)全球金融市場(chǎng)的影響也越來(lái)越大。當(dāng)前，要準(zhǔn)確把握十八大以來(lái)黨中央國(guó)務(wù)院對(duì)資本市場(chǎng)改革發(fā)展的新定位、新部署，勇于攻堅(jiān)克難，加快監(jiān)管職能轉(zhuǎn)變，加強(qiáng)監(jiān)管執(zhí)法，切實(shí)維護(hù)市場(chǎng)公開(kāi)、公平、公正和投資者合法權(quán)益，促進(jìn)資本市場(chǎng)健康發(fā)展。
一、加強(qiáng)監(jiān)管執(zhí)法是資本市場(chǎng)健康運(yùn)行的重要前提
資本市場(chǎng)具有法治依賴性，需要推動(dòng)法治建設(shè)、加強(qiáng)監(jiān)管執(zhí)法,保障市場(chǎng)運(yùn)行不“脫軌”。與其他要素市場(chǎng)不同，資本市場(chǎng)的雙重性突出，既高效，又脆弱。如果沒(méi)有有效規(guī)則，或規(guī)則得不到遵守，逐利的資本就會(huì)沖破誠(chéng)信的底線。輕則導(dǎo)致市場(chǎng)萎縮和停滯，重則滋生和傳導(dǎo)風(fēng)險(xiǎn)，危及經(jīng)濟(jì)運(yùn)行和社會(huì)穩(wěn)定。這就決定了要發(fā)展資本市場(chǎng)，就離不開(kāi)法治，就離不開(kāi)監(jiān)管執(zhí)法，資本市場(chǎng)必須走向法治市場(chǎng)。18世紀(jì)初期英國(guó)和法國(guó)先后發(fā)生股市“泡沫危機(jī)”，引發(fā)全國(guó)陷入政治動(dòng)蕩，主要原因就是早期市場(chǎng)依靠自發(fā)自律調(diào)節(jié)，操縱、欺詐行為容易泛濫、失控。美國(guó)1929年爆發(fā)股災(zāi)，根本原因也是在此前100多年的歷史中，既沒(méi)有統(tǒng)一的成文法，也沒(méi)有出面維護(hù)市場(chǎng)秩序的公共機(jī)構(gòu)。危機(jī)促使羅斯福政府痛定思痛，制定了一系列證券法律，設(shè)立美國(guó)證監(jiān)會(huì)。
資本市場(chǎng)投機(jī)違法行為具有伴生性，成熟市場(chǎng)的發(fā)展過(guò)程,就是一個(gè)不斷加大執(zhí)法力度的過(guò)程。資本逐利的本性決定，信息欺詐、內(nèi)幕交易、操縱市場(chǎng)等投機(jī)違法行為是市場(chǎng)的伴生物，具有長(zhǎng)期性固有性，不會(huì)因?yàn)槭袌?chǎng)成熟、加強(qiáng)管理就能完全消失。政府的職責(zé)就是以執(zhí)法為己任，遏制違法行為的蔓延，使市場(chǎng)功能正常發(fā)揮。近一個(gè)世紀(jì)以來(lái)，美國(guó)國(guó)會(huì)授予證監(jiān)會(huì)行使的職權(quán)，從一般行政執(zhí)法權(quán)，到準(zhǔn)立法權(quán)、準(zhǔn)司法權(quán)，逐步擴(kuò)大。近20年來(lái)，美國(guó)國(guó)會(huì)賦予證監(jiān)會(huì)的執(zhí)法任務(wù)還在加碼，其擁有的職能超出了任何行政部門(mén)，華爾街甚至稱美國(guó)證監(jiān)會(huì)為三權(quán)分立之外的“第四部門(mén)”。即便如此，美國(guó)證監(jiān)會(huì)還經(jīng)常需要請(qǐng)求聯(lián)邦司法部、地區(qū)檢察官聯(lián)手行動(dòng)，提供辦案支持，美國(guó)社會(huì)仍然經(jīng)常批評(píng)證監(jiān)會(huì)執(zhí)法不力。香港特區(qū)經(jīng)歷1998年亞洲金融危機(jī)的沖擊后，為提高執(zhí)法能力，借鑒英美國(guó)家增加了證監(jiān)會(huì)多項(xiàng)權(quán)力，包括過(guò)去只有司法機(jī)構(gòu)才可以行使的傳喚權(quán)、搜查權(quán)、扣留權(quán)。最引發(fā)關(guān)注的是，香港證監(jiān)會(huì)于2004年獲得對(duì)3年以下刑事案件直接“入稟”法院的權(quán)力。我國(guó)具有后發(fā)優(yōu)勢(shì)，需要汲取境外的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，樹(shù)立持續(xù)不斷加強(qiáng)監(jiān)管執(zhí)法的治市理念。
“寬進(jìn)嚴(yán)管”、加強(qiáng)監(jiān)管執(zhí)法是當(dāng)前我國(guó)資本市場(chǎng)監(jiān)管轉(zhuǎn)型的“著力點(diǎn)”。黨的十八大以來(lái)，黨中央國(guó)務(wù)院明確指出政府職能迫切需要轉(zhuǎn)變到創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境、提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)、維護(hù)社會(huì)公平正義上來(lái)。資本市場(chǎng)監(jiān)管需要以此為契機(jī)，更加尊重市場(chǎng)客觀規(guī)律，扭轉(zhuǎn)“重審批、輕監(jiān)管”傾向。將“主營(yíng)業(yè)務(wù)”從審核審批向監(jiān)管執(zhí)法轉(zhuǎn)型，將“運(yùn)營(yíng)重心”從事前把關(guān)向事中、事后監(jiān)管轉(zhuǎn)移。對(duì)不該管的事情，要堅(jiān)決地放，對(duì)需要管好的事情，堅(jiān)決地管住管好。對(duì)違法違規(guī)行為，毫不手軟地追究到底、處罰到位。
二、我國(guó)資本市場(chǎng)監(jiān)管執(zhí)法面臨的形勢(shì)和挑戰(zhàn)
我國(guó)的資本市場(chǎng)是“新興加轉(zhuǎn)軌”市場(chǎng)，在20多年來(lái)的快速發(fā)展中，注意按照“法規(guī)先行”的思路建設(shè)市場(chǎng)，注意不斷加強(qiáng)監(jiān)管執(zhí)法。但也要清醒地看到，在經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵期，監(jiān)管執(zhí)法領(lǐng)域面臨著嚴(yán)峻的形勢(shì)和挑戰(zhàn)。
違法案件越來(lái)越多，執(zhí)法資源相對(duì)緊張。近年來(lái)，違法案件呈多發(fā)高發(fā)態(tài)勢(shì)。2009—2012年，案件增幅年均14%，2012年同比增長(zhǎng)21%，2013年上半年同比又增加40%。目前，內(nèi)幕交易案件數(shù)量超過(guò)一半，欺詐發(fā)行、虛假信息披露案件在快速上升。同時(shí)要看到，一方面，還有為數(shù)不少的違法行為并沒(méi)有得到查處；另一方面，隨著多層次資本市場(chǎng)發(fā)展，市場(chǎng)規(guī)模將繼續(xù)擴(kuò)大，違法案件還會(huì)增多。
面對(duì)這一形勢(shì)，盡管近年來(lái)執(zhí)法隊(duì)伍不斷加強(qiáng)，但在監(jiān)管角色尚未轉(zhuǎn)變到位的條件下，人員不足、投入不足、缺乏激勵(lì)的問(wèn)題還長(zhǎng)期存在。受編制、經(jīng)費(fèi)等各種限制，中國(guó)證監(jiān)會(huì)系統(tǒng)目前專(zhuān)司執(zhí)法的人員不到600人，不及職工總數(shù)的20%。而美國(guó)證監(jiān)會(huì)經(jīng)過(guò)2011年部門(mén)重組，執(zhí)法部門(mén)人員達(dá)到1236人，占總數(shù)的32%。此外，成熟市場(chǎng)都在利用先進(jìn)科技裝備搜索調(diào)查違法行為，節(jié)約大量人力。我國(guó)在這方面投入不足，科技執(zhí)法還跟不上形勢(shì)發(fā)展。
違法手段越來(lái)越復(fù)雜隱蔽，執(zhí)法手段相對(duì)不足。隨著金融產(chǎn)品創(chuàng)新步伐加快，混合型、交叉型產(chǎn)品越來(lái)越多。借助互聯(lián)網(wǎng)，違法者可以輕易實(shí)現(xiàn)跨市場(chǎng)、跨邊境作案。當(dāng)事人反調(diào)查的意識(shí)越來(lái)越強(qiáng)，內(nèi)幕交易開(kāi)始向隱名化、集群化、跨界化、多層傳遞演化，市場(chǎng)操縱出現(xiàn)短線化、多點(diǎn)化、合謀化和跨市場(chǎng)化的趨勢(shì)。部分案件的社會(huì)關(guān)系復(fù)雜，不僅涉及上市公司、中介機(jī)構(gòu)高管人員，還涉及到金融機(jī)構(gòu)、黨政機(jī)關(guān)干部。這些都對(duì)監(jiān)管者提出了挑戰(zhàn)。
與此同時(shí)，行政執(zhí)法普遍存在案件發(fā)現(xiàn)難、取證難、處罰難、執(zhí)行難的問(wèn)題。資本市場(chǎng)案件查實(shí)率只有60%—70%，主要就是因?yàn)閳?zhí)法手段不足，調(diào)查困難。當(dāng)事人往往不配合調(diào)查，暴力抗法事件時(shí)有發(fā)生。
維護(hù)市場(chǎng)“三公”的任務(wù)艱巨，執(zhí)法環(huán)境亟須改善。在資本市場(chǎng)中，虛假陳述、市場(chǎng)操縱、內(nèi)幕交易等行為嚴(yán)重扭曲價(jià)格信號(hào)，使金融資源發(fā)生錯(cuò)配，這是我國(guó)市場(chǎng)“三公”程度不高的表現(xiàn)。與此同時(shí)，社會(huì)法治意識(shí)薄弱，監(jiān)管執(zhí)法受到干擾，違法成本低，問(wèn)責(zé)不及時(shí)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，目前資本市場(chǎng)的法規(guī)規(guī)則超過(guò)1200件，問(wèn)責(zé)條款達(dá)到200多個(gè)，但其中無(wú)論是刑事責(zé)任還是行政、經(jīng)濟(jì)責(zé)任，沒(méi)有啟用過(guò)的條款超過(guò)2/3。毋庸諱言，其中既有立法修法不及時(shí)、不具體的問(wèn)題，也有執(zhí)法體制不適應(yīng)，地方保護(hù)主義依然存在的問(wèn)題；既有人情世故的原因，也有不敢碰硬、不堅(jiān)持原則的原因。這些因素長(zhǎng)期存在，致使相當(dāng)一部分責(zé)任追究不了。近年來(lái)證監(jiān)會(huì)每年立案調(diào)查110件左右，能夠順利作出行政處罰的平均不超過(guò)60件。每年平均移送涉刑案件30多件，最終不了了之的超過(guò)一半。
投資者保護(hù)任務(wù)越來(lái)越重，維護(hù)投資者權(quán)益的制度安排不相適應(yīng)。保護(hù)投資者，就是保護(hù)市場(chǎng)。我國(guó)擁有全球最多、最活躍的個(gè)人投資者群體，散戶占比高，缺乏金融風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別能力，容易成為各種欺詐行為的受害者。近年來(lái)，一些大案要案，特別是上市造假類(lèi)案件涉及的主體眾多，受害投資者多則幾十萬(wàn)人，少的也有一萬(wàn)多人。隨著公眾維權(quán)期望值不斷提高，各方面要求監(jiān)管部門(mén)有更多作為的呼聲在增加，保護(hù)投資者的任務(wù)加重。
現(xiàn)有的執(zhí)法模式程序較長(zhǎng)，效率較低，還不適應(yīng)威懾違法行為的需要，還不能盡快回應(yīng)市場(chǎng)和社會(huì)的關(guān)切。一方面，我國(guó)還沒(méi)有形成與現(xiàn)代資本市場(chǎng)節(jié)奏相適應(yīng)的行政執(zhí)法新模式；另一方面，我國(guó)投資者維權(quán)的渠道還不順暢，投資者難以獲得經(jīng)濟(jì)賠償。現(xiàn)有法律法規(guī)還不適應(yīng)證券集團(tuán)訴訟等做法，支持投資者維權(quán)的公共機(jī)構(gòu)有待健全。
三、努力構(gòu)建符合國(guó)情的資本市場(chǎng)執(zhí)法體制機(jī)制
推進(jìn)資本市場(chǎng)健康發(fā)展，需要我們提高運(yùn)用法治思維深化改革、推動(dòng)發(fā)展、化解矛盾、維護(hù)穩(wěn)定的能力，探索加強(qiáng)監(jiān)管執(zhí)法的新路子。
建立健全“主動(dòng)型”立法保障機(jī)制，加大制度供給力度。資本市場(chǎng)的立法修法，需要反映商事規(guī)則創(chuàng)新多、變化快的特有規(guī)律，增強(qiáng)主動(dòng)性、靈活性。可以考慮采取“一年一評(píng)估、兩年一小改、五年一大改”的方法，及時(shí)將監(jiān)管執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)和趨勢(shì)反映在立法之中。當(dāng)前重點(diǎn)是要抓緊修訂《證券法》，并以《期貨條例》為基礎(chǔ)，加快制定我國(guó)期貨市場(chǎng)的基本法。要進(jìn)一步細(xì)化違法行為認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，提高處罰標(biāo)準(zhǔn)，豐富執(zhí)法措施和手段，增強(qiáng)操作性和匹配性，建立行政執(zhí)法和解制度，研究投資者補(bǔ)償制度。更多引入刑事司法力量參與監(jiān)管執(zhí)法，強(qiáng)化“行”“刑”銜接。
建立健全“高效型”行政執(zhí)法機(jī)制，提高監(jiān)管作為能力。大膽探索金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)作為特定機(jī)構(gòu)，脫離現(xiàn)行公務(wù)員管理模式的改革試點(diǎn)，在機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員編制和薪酬體系等方面實(shí)行靈活的機(jī)制，吸引和留住優(yōu)秀專(zhuān)業(yè)人才。要進(jìn)一步加大稽查執(zhí)法力度，嚴(yán)格執(zhí)法、公正執(zhí)法、文明執(zhí)法，大幅提高違法失信成本，堅(jiān)決查處大要案。進(jìn)一步充實(shí)執(zhí)法力量，保障執(zhí)法人員安全。向優(yōu)化流程要效率，解決好日常監(jiān)管、自律監(jiān)管與稽查執(zhí)法的職能邊界及相互配合的問(wèn)題，建立統(tǒng)一的違法線索監(jiān)控監(jiān)測(cè)平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)調(diào)查、審理、移送等執(zhí)法過(guò)程標(biāo)準(zhǔn)化。建立資本市場(chǎng)違法違規(guī)舉報(bào)激勵(lì)機(jī)制，提高案件發(fā)現(xiàn)能力。
建立健全“制約型”查審分離機(jī)制，提高行政執(zhí)法工作水平。監(jiān)管機(jī)構(gòu)內(nèi)部實(shí)行調(diào)查和審理分開(kāi)，是我國(guó)行政執(zhí)法領(lǐng)域的探索和創(chuàng)新。“查審分離”的目的是從不同角度對(duì)違法事實(shí)認(rèn)定和法律應(yīng)用進(jìn)行把握，彌補(bǔ)執(zhí)法環(huán)節(jié)中的不足與漏洞，既最大限度地提高執(zhí)法的科學(xué)性和公允性，又形成內(nèi)部制約制衡機(jī)制。鑒于實(shí)行“查審分離”后增加了執(zhí)法環(huán)節(jié)、程序和爭(zhēng)議，為避免影響執(zhí)法工作效率，發(fā)揮好制度作用，首先要保證調(diào)查與審理環(huán)節(jié)的獨(dú)立性，上級(jí)有權(quán)監(jiān)督，但不干預(yù)調(diào)查部門(mén)的立案意見(jiàn)和審理部門(mén)的處罰意見(jiàn)。其次，查審兩個(gè)環(huán)節(jié)既要有分工，也要有協(xié)作，要加快統(tǒng)一調(diào)查標(biāo)準(zhǔn)和審理標(biāo)準(zhǔn)，建立辦案時(shí)限制度，對(duì)大案要案及時(shí)實(shí)行雙向提前介入。此外，針對(duì)重大案件或者需要盡快回應(yīng)社會(huì)的案件，要建立查審協(xié)調(diào)處理機(jī)制，及時(shí)解決調(diào)查、審理和其他執(zhí)法環(huán)節(jié)之間的分歧和銜接問(wèn)題，提高執(zhí)法反應(yīng)能力。
建立健全“緊密型”政府部門(mén)協(xié)同機(jī)制，提高風(fēng)險(xiǎn)防范和處置能力。為守住不發(fā)生系統(tǒng)性、區(qū)域性金融風(fēng)險(xiǎn)的底線，需要全社會(huì)共同構(gòu)建“大監(jiān)管、大執(zhí)法”格局。要加強(qiáng)政府部門(mén)信息共享，促進(jìn)部門(mén)協(xié)作，加強(qiáng)金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制，避免監(jiān)管重疊和監(jiān)管盲區(qū)。2012年度，有關(guān)部門(mén)提供給證監(jiān)會(huì)的涉案?jìng)€(gè)人身份信息達(dá)到2100多人次，發(fā)揮了重要作用。證監(jiān)會(huì)要繼續(xù)加強(qiáng)與相關(guān)部門(mén)的合作，建立高效的信息聯(lián)網(wǎng)查詢通道。要針對(duì)資本市場(chǎng)重大監(jiān)管事項(xiàng)，建立國(guó)家有關(guān)部門(mén)、地方政府共同參加的“聯(lián)手行動(dòng)”機(jī)制，做到對(duì)違法行為和風(fēng)險(xiǎn)及時(shí)發(fā)現(xiàn)、及時(shí)制止、及時(shí)立案、及時(shí)調(diào)查、及時(shí)處罰、及時(shí)公開(kāi)，高效處置風(fēng)險(xiǎn)隱患。要擴(kuò)大與境外監(jiān)管機(jī)構(gòu)的合作。鼓勵(lì)自律組織等社會(huì)力量采取多種方式廣泛參與，共同維護(hù)市場(chǎng)秩序。提高執(zhí)法透明度，主動(dòng)接受社會(huì)和輿論的監(jiān)督。
國(guó)家5A級(jí)協(xié)會(huì)