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一號(hào)文件部署農(nóng)業(yè)供給側(cè)改革：破解“千億斤無(wú)效供給”

2016年，在“十三五”開(kāi)局之年，中央再發(fā)一號(hào)文件關(guān)注“三農(nóng)”問(wèn)題。這是改革開(kāi)放以來(lái)指導(dǎo)“三農(nóng)”工作的第18份中央一號(hào)文件(下稱“文件”)，文件題為《關(guān)于落實(shí)發(fā)展新理念加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化實(shí)現(xiàn)全面小康目標(biāo)的若干意見(jiàn)》。

文件指出，把堅(jiān)持農(nóng)民主體地位、增進(jìn)農(nóng)民福祉作為農(nóng)村一切工作的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，用發(fā)展新理念破解“三農(nóng)”新難題，厚植農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展優(yōu)勢(shì)，加大創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)力度，推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，加快轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式，保持農(nóng)業(yè)穩(wěn)定發(fā)展和農(nóng)民持續(xù)增收，走產(chǎn)出高效、產(chǎn)品安全資源節(jié)約、環(huán)境友好的農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路，推動(dòng)新型城鎮(zhèn)化與新農(nóng)村建設(shè)雙輪驅(qū)動(dòng)、互促共進(jìn)，讓廣大農(nóng)民平等參與現(xiàn)代化進(jìn)程、共同分享現(xiàn)代化成果。

中央對(duì)“三農(nóng)”問(wèn)題歷來(lái)高度重視，上一屆政府將之置于“全黨工作重中之重”的地位，本屆政府亦然。對(duì)“三農(nóng)”工作，習(xí)近平總書(shū)記在2015年中央農(nóng)村工作會(huì)議指示中強(qiáng)調(diào)，重農(nóng)固本，是安民之基。“十三五”時(shí)期，必須堅(jiān)持把解決好“三農(nóng)”問(wèn)題作為全黨工作重中之重。

農(nóng)業(yè)部農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究中心主任、研究員宋洪遠(yuǎn)向《第一財(cái)經(jīng)日?qǐng)?bào)》記者表示，文件首先再次釋放了中央高度重視“三農(nóng)”問(wèn)題的信號(hào);其次農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、糧食產(chǎn)量、農(nóng)民收入等方面都將繼續(xù)向好;此外，今后政策執(zhí)行機(jī)制也將進(jìn)一步完善，從而提升政策效率，提高政策的有效性和針對(duì)性。

如何解決“多的還是多，沒(méi)有的還是沒(méi)有”

文件提到，當(dāng)前，我國(guó)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展環(huán)境發(fā)生重大變化，既面臨諸多有利條件，又必須加快破解各種難題。這些難題主要來(lái)自于三個(gè)方面。

一是，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)背景下，如何促進(jìn)農(nóng)民收入穩(wěn)定較快增長(zhǎng)，加快縮小城鄉(xiāng)差距;二是，在資源環(huán)境約束趨緊背景下，如何加快轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式，確保糧食等重要農(nóng)產(chǎn)品有效供給，實(shí)現(xiàn)綠色發(fā)展和資源永續(xù)利用;三是，在受國(guó)際農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)影響加深背景下，如何統(tǒng)籌利用國(guó)際國(guó)內(nèi)兩個(gè)市場(chǎng)、兩種資源，提升我國(guó)農(nóng)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力，贏得參與國(guó)際市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的主動(dòng)權(quán)。

宋洪遠(yuǎn)表示，上述三個(gè)難題已經(jīng)成為我國(guó)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展必須完成和破解的歷史任務(wù)和現(xiàn)實(shí)難題。要破解這些難題，必須樹(shù)立農(nóng)業(yè)工作的短板意識(shí)，從供給側(cè)進(jìn)行結(jié)構(gòu)性改革。

之所以高度強(qiáng)調(diào)推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，在于中國(guó)目前出現(xiàn)了“結(jié)構(gòu)性短缺和過(guò)剩并存”的情況。就如國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心研究員程國(guó)強(qiáng)所言，“多的還是多，沒(méi)有的還是沒(méi)有”。類似玉米結(jié)構(gòu)性過(guò)剩、大豆結(jié)構(gòu)性短缺;小麥強(qiáng)筋麥和弱筋麥國(guó)內(nèi)生產(chǎn)不出來(lái)，中筋麥又多了;南方秈稻多了，卻還在增產(chǎn)。

糧食“十二連增”與糧食進(jìn)口量屢創(chuàng)歷史新高并存也是結(jié)構(gòu)性改革的重要原因。在日前舉辦的“清華三農(nóng)論壇”上，中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組副組長(zhǎng)、辦公室主任陳錫文稱，這顯示了國(guó)產(chǎn)糧食供給和市場(chǎng)需求的不匹配，“現(xiàn)有國(guó)產(chǎn)供給中，有1000億斤是無(wú)效供給”。

宋洪遠(yuǎn)說(shuō)，推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革既有宏觀背景，也有農(nóng)業(yè)自身問(wèn)題。從宏觀考慮，進(jìn)入新常態(tài)以來(lái)，中國(guó)的宏觀調(diào)控機(jī)制，要在供給側(cè)和需求側(cè)兩端發(fā)力促進(jìn)產(chǎn)業(yè)邁向中高端;從農(nóng)業(yè)自身角度考慮，農(nóng)業(yè)自身發(fā)展的失衡問(wèn)題，需要推進(jìn)供給側(cè)的結(jié)構(gòu)性改革。

問(wèn)題突出表現(xiàn)在，現(xiàn)有的農(nóng)產(chǎn)品供給不能很好地適應(yīng)消費(fèi)需求的變化，無(wú)論是數(shù)量還是品質(zhì)都有結(jié)構(gòu)性失衡的問(wèn)題。反過(guò)來(lái)，正因?yàn)楣┙o結(jié)構(gòu)的失衡，不僅不能為消費(fèi)者提供有效供給，還給資源環(huán)境帶來(lái)了很大的壓力。

宋洪遠(yuǎn)表示，農(nóng)業(yè)的結(jié)構(gòu)性產(chǎn)能過(guò)剩跟工業(yè)一樣，都是以透支生態(tài)環(huán)境為代價(jià)，很多產(chǎn)能都是不可持續(xù)的。那么該如何推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革呢?實(shí)質(zhì)就是圍繞農(nóng)產(chǎn)品的消費(fèi)需求來(lái)安排生產(chǎn)，只有這樣才能使農(nóng)產(chǎn)品的供給數(shù)量得到滿足、農(nóng)產(chǎn)品的品種質(zhì)量更加契合消費(fèi)者需求。改革的核心是提高農(nóng)業(yè)供給體系質(zhì)量和效率，也是符合現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)本質(zhì)要求的。

宋洪遠(yuǎn)認(rèn)為，在這一改革過(guò)程中，政府要從各地實(shí)際出發(fā)，通過(guò)規(guī)劃因地制宜地去指導(dǎo)，但是更要發(fā)揮市場(chǎng)的決定性作用，地方發(fā)揮比較優(yōu)勢(shì)，根據(jù)市場(chǎng)需求來(lái)生產(chǎn)，提高農(nóng)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力，避免市場(chǎng)出現(xiàn)大的波動(dòng)。

調(diào)減玉米種植面積背后的深意

既然農(nóng)業(yè)存在“無(wú)效供給”，就勢(shì)必要求優(yōu)化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)和區(qū)域布局。文件要求，在確保谷物基本自給、口糧絕對(duì)安全的前提下，基本形成與市場(chǎng)需求相適應(yīng)、與資源稟賦相匹配的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)和區(qū)域布局，提高農(nóng)業(yè)綜合效益。值得關(guān)注的是，文件提出，啟動(dòng)實(shí)施種植業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整規(guī)劃，穩(wěn)定水稻和小麥生產(chǎn)，適當(dāng)調(diào)減非優(yōu)勢(shì)區(qū)玉米種植面積。

調(diào)減玉米種植面積，其實(shí)是針對(duì)當(dāng)前糧食矛盾最突出的問(wèn)題。

自2008年啟動(dòng)旨在保護(hù)農(nóng)民利益、提高農(nóng)民收入的玉米臨時(shí)收儲(chǔ)制度以來(lái)，中國(guó)出現(xiàn)了兩個(gè)“前所未有”。2015年10月8日，國(guó)家糧食局發(fā)布《關(guān)于切實(shí)做好2015年秋糧收購(gòu)和秋季安全儲(chǔ)糧工作并開(kāi)展專項(xiàng)檢查》的通知稱，目前我國(guó)糧食庫(kù)存達(dá)到新高，各類糧油倉(cāng)儲(chǔ)企業(yè)儲(chǔ)存的糧食數(shù)量之大前所未有，儲(chǔ)存在露天和簡(jiǎn)易存儲(chǔ)設(shè)施中的國(guó)家政策性糧食數(shù)量之多也前所未有。

在這樣的背景下，繼續(xù)沿用過(guò)去提高最低收購(gòu)價(jià)、臨儲(chǔ)收儲(chǔ)政策的方式來(lái)提高農(nóng)民收入，一是新常態(tài)背景下財(cái)稅收入增速下滑，執(zhí)行政策所需要的巨額財(cái)政壓力越來(lái)越大，二是臨儲(chǔ)庫(kù)存壓力也越來(lái)越大。這使得政策執(zhí)行的現(xiàn)實(shí)可操作性越來(lái)越難，代價(jià)也將越來(lái)越高，必將難以為繼。

2015年中央農(nóng)村工作會(huì)議提到，農(nóng)業(yè)領(lǐng)域面臨“去庫(kù)存、降成本、補(bǔ)短板”的任務(wù)，會(huì)議的基調(diào)是“要高度重視”，并分別給出對(duì)策。“調(diào)減”玉米種植面積就是去庫(kù)存的舉措之一。去年12月末，全國(guó)種植業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整工作會(huì)議提到，我國(guó)5年內(nèi)擬調(diào)減玉米種植面積5000萬(wàn)畝，主要在于“玉米出現(xiàn)階段性供大于求”。

“糧食作物要鞏固提升優(yōu)勢(shì)區(qū)，適當(dāng)調(diào)減非優(yōu)勢(shì)區(qū)。” 農(nóng)業(yè)部副部長(zhǎng)余欣榮介紹說(shuō)，重點(diǎn)是調(diào)減東北冷涼區(qū)、北方農(nóng)牧交錯(cuò)區(qū)、西北風(fēng)沙干旱區(qū)及西南石漠化區(qū)等“鐮刀彎”地區(qū)的玉米種植面積。到2020年，調(diào)減5000萬(wàn)畝，其中2016年力爭(zhēng)調(diào)減1000萬(wàn)畝。調(diào)減出的耕地將根據(jù)市場(chǎng)需求和農(nóng)牧發(fā)展需要，因地制宜地發(fā)展青貯玉米、飼草、雜糧雜豆等作物。

認(rèn)識(shí)到多年以來(lái)的連增對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力的透支，文件要求加強(qiáng)資源保護(hù)和生態(tài)修復(fù)，推動(dòng)農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展。其中包括，加強(qiáng)農(nóng)業(yè)資源保護(hù)和高效利用，加強(qiáng)農(nóng)業(yè)生態(tài)保護(hù)和修復(fù)。

國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心農(nóng)村部部長(zhǎng)葉興慶對(duì)《第一財(cái)經(jīng)日?qǐng)?bào)》表示，調(diào)減、輪作、休耕、退耕、替代種植等多種方式，會(huì)影響到糧食的一些產(chǎn)量，但這些舉措是讓農(nóng)業(yè)邊際無(wú)效產(chǎn)能退出，最終是為了推動(dòng)農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。

基于糧食進(jìn)口屢創(chuàng)歷史新高的現(xiàn)實(shí)，又由于國(guó)內(nèi)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本高企的原因，文件提到，要統(tǒng)籌用好國(guó)際國(guó)內(nèi)兩個(gè)市場(chǎng)、兩種資源。在確保口糧絕對(duì)安全，利用國(guó)際資源和市場(chǎng)，也有優(yōu)化國(guó)內(nèi)農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)，緩解資源環(huán)境壓力的益處。最終的目標(biāo)是“實(shí)現(xiàn)補(bǔ)充國(guó)內(nèi)市場(chǎng)需求、促進(jìn)結(jié)構(gòu)調(diào)整、保護(hù)國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)和農(nóng)民利益的有機(jī)統(tǒng)一。”