政府土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債推出，堵住平臺(tái)公司挪用土儲(chǔ)資金“后門”
發(fā)布日期：2017-06-02 來源：投融資服務(wù)中心
地方政府土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券管理辦法（試行）
第一章 總則
第一條 為完善地方政府專項(xiàng)債券管理，規(guī)范土地儲(chǔ)備融資行為，建立土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券與項(xiàng)目資產(chǎn)、收益對(duì)應(yīng)的制度，促進(jìn)土地儲(chǔ)備事業(yè)持續(xù)健康發(fā)展，根據(jù)《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》和《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》（國(guó)發(fā)〔2014〕43號(hào)）等有關(guān)規(guī)定，制訂本辦法。
第二條 本辦法所稱土地儲(chǔ)備，是指地方政府為調(diào)控土地市場(chǎng)、促進(jìn)土地資源合理利用，依法取得土地，進(jìn)行前期開發(fā)、儲(chǔ)存以備供應(yīng)土地的行為。
土地儲(chǔ)備由納入國(guó)土資源部名錄管理的土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)實(shí)施。
第三條 本辦法所稱地方政府土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券（以下簡(jiǎn)稱土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券）是地方政府專項(xiàng)債券的一個(gè)品種，是指地方政府為土地儲(chǔ)備發(fā)行，以項(xiàng)目對(duì)應(yīng)并納入政府性基金預(yù)算管理的國(guó)有土地使用權(quán)出讓收入或國(guó)有土地收益基金收入（以下統(tǒng)稱土地出讓收入）償還的地方政府專項(xiàng)債券。
第四條 地方政府為土地儲(chǔ)備舉借、使用、償還債務(wù)適用本辦法。
第五條 地方政府為土地儲(chǔ)備舉借債務(wù)采取發(fā)行土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券方式。省、自治區(qū)、直轄市政府（以下簡(jiǎn)稱省級(jí)政府）為土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券的發(fā)行主體。設(shè)區(qū)的市、自治州，縣、自治縣、不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)級(jí)政府（以下簡(jiǎn)稱市縣級(jí)政府）確需發(fā)行土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券的，由省級(jí)政府統(tǒng)一發(fā)行并轉(zhuǎn)貸給市縣級(jí)政府。經(jīng)省級(jí)政府批準(zhǔn)，計(jì)劃單列市政府可以自辦發(fā)行土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券。
第六條 發(fā)行土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券的土地儲(chǔ)備項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)有穩(wěn)定的預(yù)期償債資金來源，對(duì)應(yīng)的政府性基金收入應(yīng)當(dāng)能夠保障償還債券本金和利息，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目收益和融資自求平衡。
第七條 土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券納入地方政府專項(xiàng)債務(wù)限額管理。土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券收入、支出、還本、付息、發(fā)行費(fèi)用等納入政府性基金預(yù)算管理。
第八條 土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券資金由財(cái)政部門納入政府性基金預(yù)算管理，并由納入國(guó)土資源部名錄管理的土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)專項(xiàng)用于土地儲(chǔ)備，任何單位和個(gè)人不得截留、擠占和挪用，不得用于經(jīng)常性支出。
第二章 額度管理
第九條 財(cái)政部在國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的年度地方政府專項(xiàng)債務(wù)限額內(nèi)，根據(jù)土地儲(chǔ)備融資需求、土地出讓收入狀況等因素，確定年度全國(guó)土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券總額度。
第十條 各省、自治區(qū)、直轄市年度土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券額度應(yīng)當(dāng)在國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的分地區(qū)專項(xiàng)債務(wù)限額內(nèi)安排，由財(cái)政部下達(dá)各省級(jí)財(cái)政部門，抄送國(guó)土資源部。
第十一條 省、自治區(qū)、直轄市年度土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券額度不足或者不需使用的部分，由省級(jí)財(cái)政部門會(huì)同國(guó)土資源部門于每年8月底前向財(cái)政部提出申請(qǐng)。財(cái)政部可以在國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的該地區(qū)專項(xiàng)債務(wù)限額內(nèi)統(tǒng)籌調(diào)劑額度并予批復(fù)，抄送國(guó)土資源部。
第三章 預(yù)算編制
第十二條 縣級(jí)以上地方各級(jí)土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)根據(jù)土地市場(chǎng)情況和下一年度土地儲(chǔ)備計(jì)劃，編制下一年度土地儲(chǔ)備項(xiàng)目收支計(jì)劃，提出下一年度土地儲(chǔ)備資金需求，報(bào)本級(jí)國(guó)土資源部門審核、財(cái)政部門復(fù)核。市縣級(jí)財(cái)政部門將復(fù)核后的下一年度土地儲(chǔ)備資金需求，經(jīng)本級(jí)政府批準(zhǔn)后于每年9月底前報(bào)省級(jí)財(cái)政部門，抄送省級(jí)國(guó)土資源部門。
第十三條 省級(jí)財(cái)政部門會(huì)同本級(jí)國(guó)土資源部門匯總審核本地區(qū)下一年度土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券需求，隨同增加舉借專項(xiàng)債務(wù)和安排公益性資本支出項(xiàng)目的建議，經(jīng)省級(jí)政府批準(zhǔn)后于每年10月底前報(bào)送財(cái)政部。
第十四條 省級(jí)財(cái)政部門在財(cái)政部下達(dá)的本地區(qū)土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券額度內(nèi)，根據(jù)市縣近三年土地出讓收入情況、市縣申報(bào)的土地儲(chǔ)備項(xiàng)目融資需求、專項(xiàng)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、項(xiàng)目期限、項(xiàng)目收益和融資平衡情況等因素，提出本地區(qū)年度土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券額度分配方案，報(bào)省級(jí)政府批準(zhǔn)后將分配市縣的額度下達(dá)各市縣級(jí)財(cái)政部門，并抄送省級(jí)國(guó)土資源部門。
第十五條 市縣級(jí)財(cái)政部門應(yīng)當(dāng)在省級(jí)財(cái)政部門下達(dá)的土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券額度內(nèi)，會(huì)同本級(jí)國(guó)土資源部門提出具體項(xiàng)目安排建議，連同年度土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券發(fā)行建議報(bào)省級(jí)財(cái)政部門備案，抄送省級(jí)國(guó)土資源部門。
第十六條 增加舉借的土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券收入應(yīng)當(dāng)列入政府性基金預(yù)算調(diào)整方案。包括：
（一）省級(jí)政府在財(cái)政部下達(dá)的年度土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券額度內(nèi)發(fā)行專項(xiàng)債券收入；
（二）市縣級(jí)政府收到的上級(jí)政府轉(zhuǎn)貸土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券收入。
第十七條 增加舉借土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券安排的支出應(yīng)當(dāng)列入預(yù)算調(diào)整方案，包括本級(jí)支出和轉(zhuǎn)貸下級(jí)支出。土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券支出應(yīng)當(dāng)明確到具體項(xiàng)目，在地方政府債務(wù)管理系統(tǒng)中統(tǒng)計(jì)，納入財(cái)政支出預(yù)算項(xiàng)目庫(kù)管理。
地方各級(jí)國(guó)土資源部門應(yīng)當(dāng)建立土地儲(chǔ)備項(xiàng)目庫(kù)，項(xiàng)目信息應(yīng)當(dāng)包括項(xiàng)目名稱、地塊區(qū)位、儲(chǔ)備期限、項(xiàng)目投資計(jì)劃、收益和融資平衡方案、預(yù)期土地出讓收入等情況，并做好與地方政府債務(wù)管理系統(tǒng)的銜接。
第十八條 土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券還本支出應(yīng)當(dāng)根據(jù)當(dāng)年到期土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券規(guī)模、土地出讓收入等因素合理預(yù)計(jì)、妥善安排，列入年度政府性基金預(yù)算草案。
第十九條 土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券利息和發(fā)行費(fèi)用應(yīng)當(dāng)根據(jù)土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券規(guī)模、利率、費(fèi)率等情況合理預(yù)計(jì)，列入政府性基金預(yù)算支出統(tǒng)籌安排。
第二十條 土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券收入、支出、還本付息、發(fā)行費(fèi)用應(yīng)當(dāng)按照《地方政府專項(xiàng)債務(wù)預(yù)算管理辦法》（財(cái)預(yù)〔2016〕155號(hào)）規(guī)定列入相關(guān)預(yù)算科目。
第四章 預(yù)算執(zhí)行和決算
第二十一條 省級(jí)財(cái)政部門應(yīng)當(dāng)根據(jù)本級(jí)人大常委會(huì)批準(zhǔn)的預(yù)算調(diào)整方案，結(jié)合市縣級(jí)財(cái)政部門會(huì)同本級(jí)國(guó)土資源部門提出的年度土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券發(fā)行建議，審核確定年度土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券發(fā)行方案，明確債券發(fā)行時(shí)間、批次、規(guī)模、期限等事項(xiàng)。
市縣級(jí)財(cái)政部門應(yīng)當(dāng)會(huì)同本級(jí)國(guó)土資源部門、土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)做好土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券發(fā)行準(zhǔn)備工作。
第二十二條 地方各級(jí)國(guó)土資源部門、土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)配合做好本地區(qū)土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券發(fā)行準(zhǔn)備工作，及時(shí)準(zhǔn)確提供相關(guān)材料，配合做好信息披露、信用評(píng)級(jí)、土地資產(chǎn)評(píng)估等工作。
第二十三條 土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券應(yīng)當(dāng)遵循公開、公平、公正原則采取市場(chǎng)化方式發(fā)行，在銀行間債券市場(chǎng)、證券交易所市場(chǎng)等交易場(chǎng)所發(fā)行和流通。
第二十四條 土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券應(yīng)當(dāng)統(tǒng)一命名格式，冠以“××年××省、自治區(qū)、直轄市（本級(jí)或××市、縣）土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券（×期）——×年××省、自治區(qū)、直轄市政府專項(xiàng)債券（×期）”名稱，具體由省級(jí)財(cái)政部門商省級(jí)國(guó)土資源部門確定。
第二十五條 土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券的發(fā)行和使用應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格對(duì)應(yīng)到項(xiàng)目。根據(jù)土地儲(chǔ)備項(xiàng)目區(qū)位特點(diǎn)、實(shí)施期限等因素，土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券可以對(duì)應(yīng)單一項(xiàng)目發(fā)行，也可以對(duì)應(yīng)同一地區(qū)多個(gè)項(xiàng)目集合發(fā)行，具體由市縣級(jí)財(cái)政部門會(huì)同本級(jí)國(guó)土資源部門、土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)提出建議，報(bào)省級(jí)財(cái)政部門確定。
第二十六條 土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券期限應(yīng)當(dāng)與土地儲(chǔ)備項(xiàng)目期限相適應(yīng)，原則上不超過5年，具體由市縣級(jí)財(cái)政部門會(huì)同本級(jí)國(guó)土資源部門、土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)根據(jù)項(xiàng)目周期、債務(wù)管理要求等因素提出建議，報(bào)省級(jí)財(cái)政部門確定。
土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券發(fā)行時(shí)，可以約定根據(jù)土地出讓收入情況提前償還債券本金的條款。鼓勵(lì)地方政府通過結(jié)構(gòu)化創(chuàng)新合理設(shè)計(jì)債券期限結(jié)構(gòu)。
第二十七條 省級(jí)財(cái)政部門應(yīng)當(dāng)按照合同約定，及時(shí)償還土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券到期本金、利息以及支付發(fā)行費(fèi)用。市縣級(jí)財(cái)政部門應(yīng)當(dāng)及時(shí)向省級(jí)財(cái)政部門繳納本地區(qū)或本級(jí)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的還本付息、發(fā)行費(fèi)用等資金。
第二十八條 土地儲(chǔ)備項(xiàng)目取得的土地出讓收入，應(yīng)當(dāng)按照該項(xiàng)目對(duì)應(yīng)的土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券余額統(tǒng)籌安排資金，專門用于償還到期債券本金，不得通過其他項(xiàng)目對(duì)應(yīng)的土地出讓收入償還到期債券本金。
因儲(chǔ)備土地未能按計(jì)劃出讓、土地出讓收入暫時(shí)難以實(shí)現(xiàn)，不能償還到期債券本金時(shí)，可在專項(xiàng)債務(wù)限額內(nèi)發(fā)行土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券周轉(zhuǎn)償還，項(xiàng)目收入實(shí)現(xiàn)后予以歸還。
第二十九條 年度終了，縣級(jí)以上地方各級(jí)財(cái)政部門應(yīng)當(dāng)會(huì)同本級(jí)國(guó)土資源部門、土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)編制土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券收支決算，在政府性基金預(yù)算決算報(bào)告中全面、準(zhǔn)確反映土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券收入、安排的支出、還本付息和發(fā)行費(fèi)用等情況。
第五章 監(jiān)督管理
第三十條 地方各級(jí)財(cái)政部門應(yīng)當(dāng)會(huì)同本級(jí)國(guó)土資源部門建立和完善相關(guān)制度，加強(qiáng)對(duì)本地區(qū)土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券發(fā)行、使用、償還的管理和監(jiān)督。
第三十一條 地方各級(jí)國(guó)土資源部門應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)土地儲(chǔ)備項(xiàng)目的管理和監(jiān)督，保障儲(chǔ)備土地按期上市供應(yīng)，確保項(xiàng)目收益和融資平衡。
第三十二條 地方各級(jí)政府不得以土地儲(chǔ)備名義為非土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)舉借政府債務(wù)，不得通過地方政府債券以外的任何方式舉借土地儲(chǔ)備債務(wù)，不得以儲(chǔ)備土地為任何單位和個(gè)人的債務(wù)以任何方式提供擔(dān)保。
第三十三條 地方各級(jí)土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格儲(chǔ)備土地管理，切實(shí)理清土地產(chǎn)權(quán)，按照有關(guān)規(guī)定完成土地登記，及時(shí)評(píng)估儲(chǔ)備土地資產(chǎn)價(jià)值。縣級(jí)以上地方各級(jí)國(guó)土資源部門應(yīng)當(dāng)履行國(guó)有資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)維護(hù)責(zé)任。
第三十四條 地方各級(jí)土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)儲(chǔ)備土地的動(dòng)態(tài)監(jiān)管和日常統(tǒng)計(jì)，及時(shí)在土地儲(chǔ)備監(jiān)測(cè)監(jiān)管系統(tǒng)中填報(bào)相關(guān)信息，獲得相應(yīng)電子監(jiān)管號(hào)，反映土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券運(yùn)行情況。
第三十五條 地方各級(jí)土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)及時(shí)在土地儲(chǔ)備監(jiān)測(cè)監(jiān)管系統(tǒng)填報(bào)相關(guān)信息，反映土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券使用情況。
第三十六條 財(cái)政部駐各地財(cái)政監(jiān)察專員辦事處對(duì)土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券額度、發(fā)行、使用、償還等進(jìn)行監(jiān)督，發(fā)現(xiàn)違反法律法規(guī)和財(cái)政管理、土地儲(chǔ)備資金管理等政策規(guī)定的行為，及時(shí)報(bào)告財(cái)政部，抄送國(guó)土資源部。
第三十七條 違反本辦法規(guī)定情節(jié)嚴(yán)重的，財(cái)政部可以暫停其地方政府專項(xiàng)債券發(fā)行資格。違反法律、行政法規(guī)的，依法追究有關(guān)人員責(zé)任；涉嫌犯罪的，移送司法機(jī)關(guān)依法處理。
第六章 職責(zé)分工
第三十八條 財(cái)政部負(fù)責(zé)牽頭制定和完善土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券管理制度，下達(dá)分地區(qū)土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券額度，對(duì)地方土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券管理實(shí)施監(jiān)督。
國(guó)土資源部配合財(cái)政部加強(qiáng)土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券管理，指導(dǎo)和監(jiān)督地方國(guó)土資源部門做好土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券管理相關(guān)工作。
第三十九條 省級(jí)財(cái)政部門負(fù)責(zé)本地區(qū)土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券額度管理和預(yù)算管理、組織做好債券發(fā)行、還本付息等工作，并按照專項(xiàng)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防控要求審核項(xiàng)目資金需求。
省級(jí)國(guó)土資源部門負(fù)責(zé)審核本地區(qū)土地儲(chǔ)備規(guī)模和資金需求（含成本測(cè)算等），組織做好土地儲(chǔ)備項(xiàng)目庫(kù)與地方政府債務(wù)管理系統(tǒng)的銜接，配合做好本地區(qū)土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券發(fā)行準(zhǔn)備工作。
第四十條 市縣級(jí)財(cái)政部門負(fù)責(zé)按照政府債務(wù)管理要求并根據(jù)本級(jí)國(guó)土資源部門建議以及專項(xiàng)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、土地出讓收入等因素，復(fù)核本地區(qū)土地儲(chǔ)備資金需求，做好土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券額度管理、預(yù)算管理、發(fā)行準(zhǔn)備、資金監(jiān)管等工作。
市縣級(jí)國(guó)土資源部門負(fù)責(zé)按照土地儲(chǔ)備管理要求并根據(jù)土地儲(chǔ)備規(guī)模、成本等因素，審核本地區(qū)土地儲(chǔ)備資金需求，做好土地儲(chǔ)備項(xiàng)目庫(kù)與政府債務(wù)管理系統(tǒng)的銜接，配合做好土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券發(fā)行各項(xiàng)準(zhǔn)備工作，監(jiān)督本地區(qū)土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)規(guī)范使用土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券資金，合理控制土地出讓節(jié)奏并做好與對(duì)應(yīng)的專項(xiàng)債券還本付息的銜接，加強(qiáng)對(duì)項(xiàng)目實(shí)施情況的監(jiān)控。
第四十一條 土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)測(cè)算提出土地儲(chǔ)備資金需求，配合提供土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券發(fā)行相關(guān)材料，規(guī)范使用土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券資金，提高資金使用效益。
第七章 附 則
第四十二條 省、自治區(qū)、直轄市財(cái)政部門可以根據(jù)本辦法規(guī)定，結(jié)合本地區(qū)實(shí)際制定實(shí)施細(xì)則。
第四十三條 本辦法由財(cái)政部會(huì)同國(guó)土資源部負(fù)責(zé)解釋。
第四十四條 本辦法自印發(fā)之日起實(shí)施。
與此同時(shí)，財(cái)政部、國(guó)土資源部有關(guān)負(fù)責(zé)人就印發(fā)該《辦法》答記者問。
一、問：土地儲(chǔ)備制度是什么？發(fā)行土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券的政策背景是什么？
答：土地儲(chǔ)備制度是指市縣政府或國(guó)土資源部門委托土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)，依據(jù)土地利用總體規(guī)劃、城市總體規(guī)劃和土地利用年度計(jì)劃，將按照法定程序收回、收購(gòu)、優(yōu)先購(gòu)買或征收的土地納入政府儲(chǔ)備，對(duì)儲(chǔ)備土地進(jìn)行必要的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及管理，以備政府供應(yīng)土地、調(diào)控市場(chǎng)的一種制度安排。土地儲(chǔ)備是指地方政府為調(diào)控土地市場(chǎng)、促進(jìn)土地資源合理利用，依法取得土地，進(jìn)行前期開發(fā)、儲(chǔ)存以備供應(yīng)土地的行為，是穩(wěn)定土地市場(chǎng)、落實(shí)調(diào)控職能的有效手段；有利于提供保障性安居工程用地，支持應(yīng)對(duì)房?jī)r(jià)過快上漲，滿足中低收入家庭住房需求；有利于保證土地利用總體規(guī)劃和城市總體規(guī)劃實(shí)施，促進(jìn)土地節(jié)約集約利用，提高土地利用效率；有利于促進(jìn)土地市場(chǎng)發(fā)育，為土地招標(biāo)拍賣掛牌出讓提供保障。依法依規(guī)解決土地儲(chǔ)備資金問題，是保障土地儲(chǔ)備工作健康發(fā)展的重要基礎(chǔ)。
2015年以前，地方土地儲(chǔ)備資金的來源以銀行貸款為主。為加強(qiáng)對(duì)地方政府舉債融資行為的監(jiān)督、遏制政府債務(wù)過快增長(zhǎng)勢(shì)頭、防范政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、保障地方政府合理融資需求，在借鑒和比較主要市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家地方政府融資模式經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，立足我國(guó)國(guó)情和實(shí)踐，從2015年起實(shí)施的新預(yù)算法（2014年修訂）規(guī)定，地方政府應(yīng)當(dāng)通過發(fā)行地方政府債券方式舉借債務(wù)，除此以外不得以其他任何方式舉債。按照預(yù)算法要求，財(cái)政部、國(guó)土資源部印發(fā)《關(guān)于規(guī)范土地儲(chǔ)備和資金管理等相關(guān)問題的通知》（財(cái)綜〔2016〕4號(hào)），明確各地不得再向銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)舉借土地儲(chǔ)備貸款，土地儲(chǔ)備融資需求應(yīng)當(dāng)通過省級(jí)政府發(fā)行地方政府債券方式解決。
與此同時(shí)，為保障土地儲(chǔ)備等重點(diǎn)領(lǐng)域籌資方式調(diào)整后合理融資需求，按照新預(yù)算法和《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》（國(guó)發(fā)〔2014〕43號(hào)）有關(guān)精神，財(cái)政部積極研究推動(dòng)完善地方政府專項(xiàng)債券管理，加快按照地方政府性基金收入項(xiàng)目分類發(fā)行專項(xiàng)債券步伐，著力發(fā)展實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目收益和融資自求平衡的專項(xiàng)債券品種，并經(jīng)第十二屆全國(guó)人大第五次會(huì)議審議批準(zhǔn)。根據(jù)地方政府性基金收入項(xiàng)目特點(diǎn)和相關(guān)工作進(jìn)展，2017年擬選擇土地儲(chǔ)備等重點(diǎn)領(lǐng)域開展試點(diǎn)。據(jù)此，結(jié)合我國(guó)地方政府債務(wù)管理規(guī)定和地方土地儲(chǔ)備管理工作實(shí)際，經(jīng)廣泛調(diào)研、論證和征求意見，財(cái)政部、國(guó)土資源部研究制定了《辦法》。
二、問：發(fā)行土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券有什么積極意義？
答：發(fā)行土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券，是深入貫徹以習(xí)近平同志為核心的黨中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)的戰(zhàn)略部署，嚴(yán)格按照預(yù)算法要求和國(guó)務(wù)院文件規(guī)定，完善地方政府專項(xiàng)債券管理、規(guī)范地方政府土地儲(chǔ)備融資行為的重要舉措。土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券根據(jù)土地儲(chǔ)備業(yè)務(wù)實(shí)際需要，在發(fā)行額度和期限、發(fā)行對(duì)象、項(xiàng)目管理、收益回報(bào)等方面“量身打造”，全面適應(yīng)土地儲(chǔ)備業(yè)務(wù)特點(diǎn)，有利于健全規(guī)范的地方政府舉債融資機(jī)制，保障土地儲(chǔ)備領(lǐng)域項(xiàng)目建設(shè)合理融資需求，防范專項(xiàng)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，妥善處理好穩(wěn)增長(zhǎng)和防風(fēng)險(xiǎn)的關(guān)系，服務(wù)改革發(fā)展大局。
一是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)健康發(fā)展。將完善專項(xiàng)債券管理與依法推進(jìn)土地儲(chǔ)備融資模式改革有機(jī)結(jié)合，通過專項(xiàng)債券管理模式創(chuàng)新，形成總量可控、動(dòng)態(tài)可持續(xù)的資金保障機(jī)制，以合法規(guī)范方式保障土地儲(chǔ)備項(xiàng)目合理融資需求，既促進(jìn)土地市場(chǎng)規(guī)范、健康發(fā)展，又發(fā)揮國(guó)土資源對(duì)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的服務(wù)保障作用，支持地方穩(wěn)增長(zhǎng)、補(bǔ)短板，助力全面建成小康社會(huì)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。
二是完善專項(xiàng)債券管理。依據(jù)預(yù)算法、國(guó)發(fā)〔2014〕43號(hào)文件確定的地方政府債券管理理念，借鑒國(guó)外市政債券管理經(jīng)驗(yàn)，對(duì)以對(duì)應(yīng)的政府性基金或?qū)ｍ?xiàng)收入償還的專項(xiàng)債券，強(qiáng)化項(xiàng)目收益和融資自求平衡的管理理念，發(fā)揮專項(xiàng)債券項(xiàng)目對(duì)應(yīng)專項(xiàng)收入、資產(chǎn)的償債保障作用，主動(dòng)防范化解潛在風(fēng)險(xiǎn)隱患。
三是遏制違法違規(guī)變相舉債行為。在嚴(yán)格執(zhí)行國(guó)發(fā)〔2014〕43號(hào)文件關(guān)于剝離融資平臺(tái)公司政府融資職能、《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府融資平臺(tái)公司管理有關(guān)問題的通知》（國(guó)發(fā)〔2010〕19號(hào)）關(guān)于公益性資產(chǎn)不得作為資本注入融資平臺(tái)公司等規(guī)定的同時(shí)，通過開“正門”發(fā)行土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券，將用于償還專項(xiàng)債務(wù)的土地儲(chǔ)備資產(chǎn)及其預(yù)期土地出讓收入顯性化，債券資金由納入國(guó)土資源部名錄管理的土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)專項(xiàng)用于土地儲(chǔ)備業(yè)務(wù)，從機(jī)制上堵住融資平臺(tái)公司等企業(yè)冒用土地儲(chǔ)備名義以儲(chǔ)備土地進(jìn)行抵押擔(dān)保融資的“后門”“歪門”，防范違法違規(guī)舉債或變相舉債、挪用土地儲(chǔ)備資金等行為發(fā)生。
四是深化財(cái)政與金融互動(dòng)。選擇土地儲(chǔ)備等部分政府性基金收入項(xiàng)目分類發(fā)行專項(xiàng)債券，有利于豐富地方政府債券品種，完善地方政府債券市場(chǎng)，進(jìn)一步增強(qiáng)地方政府債券透明度，保護(hù)投資者合法權(quán)益，支持對(duì)債券科學(xué)合理定價(jià)，提高地方政府債券市場(chǎng)化水平，吸引更多社會(huì)資本投資地方政府債券，帶動(dòng)民間資本支持重點(diǎn)領(lǐng)域項(xiàng)目建設(shè)，激發(fā)民間投資潛力。
三、問：《辦法》的主要內(nèi)容及土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券管理的重點(diǎn)是什么？
答：《辦法》依據(jù)現(xiàn)行法律法規(guī)和地方政府債務(wù)管理規(guī)定，從額度管理、預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行和決算、監(jiān)督管理、職責(zé)分工等方面，提出了地方政府土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券管理的工作要求。在《地方政府專項(xiàng)債務(wù)預(yù)算管理辦法》（財(cái)預(yù)〔2016〕155號(hào)）基礎(chǔ)上，土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券管理進(jìn)一步突出以下重點(diǎn)：
一是體現(xiàn)項(xiàng)目收益與融資自求平衡的理念。《辦法》明確提出，土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券是地方政府專項(xiàng)債券的一個(gè)品種，以項(xiàng)目對(duì)應(yīng)并納入政府性基金預(yù)算管理的國(guó)有土地使用權(quán)出讓收入或國(guó)有土地收益基金收入償還。《辦法》強(qiáng)調(diào)，發(fā)行土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券的土地儲(chǔ)備項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)有穩(wěn)定的預(yù)期償債資金來源，對(duì)應(yīng)的政府性基金收入應(yīng)當(dāng)能夠保障償還債券本金和利息，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目收益和融資自求平衡。
二是落實(shí)市縣政府管理責(zé)任、加強(qiáng)部門協(xié)調(diào)配合。《辦法》落實(shí)市縣政府責(zé)任，通過統(tǒng)一土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券命名格式，將債券償還和資金管理責(zé)任一一對(duì)應(yīng)到具體使用債券資金的市縣政府；強(qiáng)化財(cái)政部門、國(guó)土資源部門協(xié)調(diào)配合，發(fā)揮部門各自優(yōu)勢(shì)，保障專項(xiàng)債券順利發(fā)行、使用和償還。
三是實(shí)現(xiàn)專項(xiàng)債券與項(xiàng)目嚴(yán)格對(duì)應(yīng)。《辦法》明確，土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券發(fā)行嚴(yán)格對(duì)應(yīng)項(xiàng)目實(shí)施；債券期限與項(xiàng)目實(shí)際相適應(yīng)；債券安排的支出明確到具體項(xiàng)目；土地儲(chǔ)備項(xiàng)目取得的土地出讓收入，按照該項(xiàng)目對(duì)應(yīng)的債券余額統(tǒng)籌安排資金。通過將原來集中發(fā)行和管理的專項(xiàng)債券，進(jìn)一步完善為按項(xiàng)目發(fā)行和管理，便于投資者信息甄別，提高債券市場(chǎng)化水平。
四是加強(qiáng)債務(wù)對(duì)應(yīng)資產(chǎn)管理。加強(qiáng)儲(chǔ)備土地的動(dòng)態(tài)監(jiān)管和日常統(tǒng)計(jì)，及時(shí)評(píng)估儲(chǔ)備土地資產(chǎn)價(jià)值；加強(qiáng)土地儲(chǔ)備資產(chǎn)維護(hù)管理，確保土地儲(chǔ)備資產(chǎn)保值增值；嚴(yán)格儲(chǔ)備土地?fù)?dān)保管理，地方政府不得以儲(chǔ)備土地為任何單位和個(gè)人的債務(wù)以任何方式提供擔(dān)保。
五是依法安排債券規(guī)模。土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券額度依法不得突破地方政府專項(xiàng)債務(wù)限額。各省、自治區(qū)、直轄市年度土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券額度應(yīng)當(dāng)在國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的分地區(qū)專項(xiàng)債務(wù)限額內(nèi)安排，由財(cái)政部下達(dá)各省級(jí)財(cái)政部門，抄送國(guó)土資源部。
四、問：土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券如何實(shí)現(xiàn)與項(xiàng)目對(duì)應(yīng)？
答：一是債券發(fā)行對(duì)應(yīng)項(xiàng)目實(shí)施。《辦法》規(guī)定，土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券可以對(duì)應(yīng)單一項(xiàng)目發(fā)行，也可以對(duì)應(yīng)同一地區(qū)多個(gè)項(xiàng)目集合發(fā)行，具體根據(jù)項(xiàng)目區(qū)位特點(diǎn)、實(shí)施期限等因素綜合確定，便于投資者信息甄別，提高專項(xiàng)債券市場(chǎng)化水平。
二是債券期限與項(xiàng)目實(shí)際相適應(yīng)。《辦法》從土地儲(chǔ)備工作屬性和資金周轉(zhuǎn)使用特點(diǎn)出發(fā)，規(guī)定土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券原則上不超過5年，具體由省級(jí)政府結(jié)合項(xiàng)目實(shí)際自行確定；土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券發(fā)行時(shí)，可以約定根據(jù)土地出讓收入情況提前償還債券本金的條款。鼓勵(lì)地方政府通過結(jié)構(gòu)化創(chuàng)新合理設(shè)計(jì)債券期限結(jié)構(gòu)。既避免期限過短造成的錯(cuò)配風(fēng)險(xiǎn)，又降低期限過長(zhǎng)帶來資金閑置問題。
三是債券使用明確到具體項(xiàng)目。《辦法》要求，土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券支出應(yīng)當(dāng)明確到具體項(xiàng)目，在地方政府債務(wù)管理系統(tǒng)中統(tǒng)計(jì)，納入財(cái)政支出預(yù)算項(xiàng)目庫(kù)管理。地方各級(jí)國(guó)土資源部門應(yīng)當(dāng)建立土地儲(chǔ)備項(xiàng)目庫(kù)，項(xiàng)目信息應(yīng)當(dāng)包括項(xiàng)目名稱、地塊區(qū)位、儲(chǔ)備期限、項(xiàng)目投資計(jì)劃、收益和融資平衡方案、預(yù)期土地出讓收入等情況。
四是債券本金償還與項(xiàng)目取得的土地出讓收入相對(duì)應(yīng)。《辦法》要求，土地儲(chǔ)備項(xiàng)目取得的土地出讓收入，應(yīng)當(dāng)按照該項(xiàng)目對(duì)應(yīng)的土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券余額統(tǒng)籌安排資金，專門用于償還到期債券本金，不得通過其他項(xiàng)目對(duì)應(yīng)的土地出讓收入償還到期債券本金。因儲(chǔ)備土地未能按計(jì)劃出讓、土地出讓收入暫時(shí)難以實(shí)現(xiàn)，不能償還到期債券本金時(shí)，可在專項(xiàng)債務(wù)限額內(nèi)發(fā)行土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券周轉(zhuǎn)償還，項(xiàng)目收入實(shí)現(xiàn)后予以歸還。
五、問：土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券為什么要與資產(chǎn)對(duì)應(yīng)？如何實(shí)現(xiàn)與資產(chǎn)對(duì)應(yīng)？
答：根據(jù)法定預(yù)算管理方式不同，國(guó)發(fā)〔2014〕43號(hào)文件將地方政府債券分為一般債券和專項(xiàng)債券。其中，沒有收益的公益性事業(yè)發(fā)展確需政府舉借一般債務(wù)的，由地方政府發(fā)行一般債券融資，主要以一般公共預(yù)算收入償還；有一定收益的公益性事業(yè)發(fā)展確需政府舉借專項(xiàng)債務(wù)的，由地方政府通過發(fā)行專項(xiàng)債券融資，以對(duì)應(yīng)的政府性基金或?qū)ｍ?xiàng)收入償還。
建立專項(xiàng)債券與項(xiàng)目資產(chǎn)、收益對(duì)應(yīng)的制度，是貫徹落實(shí)國(guó)發(fā)〔2014〕43號(hào)文件精神的重要措施，有利于防范和化解專項(xiàng)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，合理評(píng)估專項(xiàng)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，也有利于加強(qiáng)國(guó)有資產(chǎn)管理，加快推進(jìn)融資平臺(tái)公司市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型，防止國(guó)有資產(chǎn)流失，有效確保國(guó)有資產(chǎn)保值增值。為此，《辦法》從實(shí)施統(tǒng)計(jì)監(jiān)測(cè)、加強(qiáng)維護(hù)管理、嚴(yán)格擔(dān)保管理等方面提出了要求。
一是實(shí)施債務(wù)對(duì)應(yīng)資產(chǎn)統(tǒng)計(jì)監(jiān)測(cè)。《辦法》要求，土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格儲(chǔ)備土地管理，理清土地產(chǎn)權(quán)，按照有關(guān)規(guī)定完成土地登記，加強(qiáng)儲(chǔ)備土地的動(dòng)態(tài)監(jiān)管和日常統(tǒng)計(jì)，及時(shí)評(píng)估儲(chǔ)備土地資產(chǎn)價(jià)值。
二是加強(qiáng)土地儲(chǔ)備資產(chǎn)維護(hù)管理。《辦法》要求，地方各級(jí)國(guó)土資源部門要履行國(guó)有資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)維護(hù)責(zé)任，確保土地儲(chǔ)備資產(chǎn)保值增值。
三是嚴(yán)格儲(chǔ)備土地?fù)?dān)保管理。《辦法》依據(jù)法律和政策規(guī)定，明確地方政府不得以儲(chǔ)備土地為任何單位和個(gè)人的債務(wù)以任何方式提供擔(dān)保，防止地方政府違法違規(guī)使用儲(chǔ)備土地資產(chǎn)為融資平臺(tái)公司等企業(yè)債務(wù)融資進(jìn)行抵質(zhì)押擔(dān)保。
六、問：《辦法》如何更好發(fā)揮市縣政府和部門管理作用？
答：《辦法》從土地儲(chǔ)備債券管理工作相關(guān)主體出發(fā)，明確了市縣政府、財(cái)政和國(guó)土部門、土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)等相關(guān)單位的監(jiān)督管理責(zé)任。
一是強(qiáng)化財(cái)政和國(guó)土資源部門協(xié)調(diào)配合。《辦法》明確，財(cái)政部門統(tǒng)一辦理專項(xiàng)債券發(fā)行、還本付息；國(guó)土資源部門、土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)配合做好債券發(fā)行準(zhǔn)備、項(xiàng)目信息披露等工作，履行項(xiàng)目管理責(zé)任，發(fā)揮部門各自優(yōu)勢(shì)，保障專項(xiàng)債券順利發(fā)行、使用和償還。
二是落實(shí)市縣政府管理責(zé)任。《辦法》要求，土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券冠以“××年××省、自治區(qū)、直轄市（本級(jí)或××市、縣）土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券（×期）——×年××省、自治區(qū)、直轄市政府專項(xiàng)債券（×期）”名稱，落實(shí)市縣政府債券償還和資金管理責(zé)任。
三是明確土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)責(zé)任。《辦法》明確，土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)測(cè)算提出土地儲(chǔ)備資金需求，配合提供土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券發(fā)行相關(guān)材料，同時(shí)加強(qiáng)儲(chǔ)備土地的動(dòng)態(tài)監(jiān)管和日常統(tǒng)計(jì)，規(guī)范使用土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券資金，提高資金使用效益。
國(guó)家5A級(jí)協(xié)會(huì)