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郭樹清：更加重視法治推動資本市場改革

我國30多年改革開放波瀾壯闊的歷史進程，其核心在于實現經濟資源的計劃配置向市場配置的轉軌，不斷強化市場機制在經濟活動中的作用。有學者指出，中國改革開放主要做了兩件事，即市場化和法治化，兩者相輔相成，共同成為經濟、社會發展的重要基礎?，F代市場經濟是自主經濟、契約經濟、競爭經濟，既不同于傳統商品經濟基于熟人社會配置資源的方式，也不同于計劃經濟通過政府有形之手配置資源的方式。實現市場經濟的健康穩定發展，要求用法律來明確市場主體的產權關系、交換關系和競爭關系，同時，也要求政府依法對各類市場主體進行管理和服務，切實維護市場主體的合法權益，積極創造公平競爭的良好環境，并有效制約政府對經濟主體的不正當干預。這是發揮市場資源配置基礎作用的重要前提，正因為如此，市場經濟必然走向法治經濟，現代政府必然走向法治政府，法治已經成為引領、促進和保障市場經濟發展的重要力量。
　  
　  中國資本市場的改革和發展始終堅持市場化、法治化的發展道路，在短短二十多年的時間內取得了令世人矚目的成就。目前，我們已經建立起一個市值排名世界第三的股票市場，一個余額居世界第五的債券市場，還有一個交易量名列前茅的期貨市場。觀察資本市場發展的歷程，我們清晰地看到了法治建設在市場改革和發展中的重要作用。伴隨著資本市場從地方試點、到中央統一管理、再到集中統一監管的發展階段，資本市場的法治完善也逐步經歷了從地方立法到國家立法，從低層級的規范文件到國務院條例、國家法律的發展歷程。截至今年6月，現行與資本市場相關的法律、行政法規、規章和規范性文件共521件，基本形成了適應市場改革發展需要的資本市場法律制度體系。
　  
　  20年來，我國資本市場重大改革發展的歷程，同時也都體現為法律制度重大變革和創新的歷程。資本市場法律制度的不斷完善，有效保障了資本市場功能作用的發揮。一是立足于健全有效治理機制的公司組織法律制度不斷完善，提升了上市公司的內生競爭力，也為全社會的企業組織創新提供了范例和樣本；二是立足于提高資源配置質量和效率的并購重組法律制度不斷完善，對于推動產業結構調整、加快轉變經濟發展方式發揮了重要作用；三是立足于調整市場投資者結構的資產管理法律制度不斷完善，在進一步強化有利于儲蓄轉化為投資的資本市場財富管理功能的同時，也為我國資產管理行業的協調發展積累了寶貴的經驗；四是立足于保障資本市場安全穩定運行的風險防范和交易安全的法律制度不斷完善，相關資金安全和資本維持的監管要求進一步落實到位，大大增強了資本市場防范、管理和化解風險的能力；五是立足于滿足多元主體不同的投融資需求，逐步形成了包括主板、中小板、創業板、中小企業股份公開轉讓以及區域性股權市場的多層次資本市場法律制度體系。同時，商品期貨和金融期貨法律制度進一步完善，期貨市場管理風險和發現價格的功能顯著增強；六是立足于強化市場化的價格形成和約束機制的發行融資法律制度不斷完善，按照以信息披露為中心以及市場主體歸位盡責的總體要求，逐步培育形成了由市場供求雙方博弈的市場定價和市場約束機制；七是立足于有力維護“公開、公平、公正”的市場秩序的監管執法制度的不斷完善，證券執法體制的改革不斷深化，證券執法職權不斷強化，司法政策環境不斷優化，有效保證了證券監管執法的實際效果。
　  
　  “十二五”時期，中國資本市場更好地承擔起服務經濟社會發展大局的歷史責任，需要立足于服務實體經濟發展、促進產業結構調整、推動新興產業發展總體要求，充分發揮資本市場直接融資、并購重組、財富管理以及風險防范等方面的功能作用，著力解決好我國經濟和金融發展中存在的諸多方面結構不平衡的重大問題。一是大量的儲蓄不能有效地轉化為投資，企業多、融資難，資金多、投資難的“兩多兩難”問題比較突出；二是我國金融服務業高度依賴間接融資體系，直接融資比例明顯過低，不僅不利于有效降低社會融資成本，而且不利于有效分散金融體系的內部風險；三是直接融資市場主要提供傳統的股票產品，債券市場發展滯后，股權融資市場層次單一，期貨及衍生品發展不足的問題還很突出；同時，在資本市場監管中，行政監管領域過寬、事項過多的問題還沒有得到根本改變，政府部門直接干預微觀經濟活動客觀上影響了市場機制功能和作用的發揮。特別是，隨著市場的發展、功能的完善、機構投資者的壯大，市場可以承受的改革力度可以更大一些，資本市場系統性改革正當其時，我們應當以更大的決心和勇氣不斷推進資本市場的改革和創新。黨的十八大對法治提出了一系列新觀點、新論斷，明確要求將法治作為治國理政的基本方式，提高運用法治思維和法治方式深化改革、推動發展的能力。在新的歷史條件下，資本市場法治建設需要一如既往地發揮好引領、推動和促進改革發展的積極作用。要以推動修訂和制定《證券法》、《基金法》、《期貨法》以及《上市公司監管條例》、《證券公司監管條例》、《期貨交易管理條例》等法律法規為抓手，更加不遺余力地推進資本市場法律制度的改革和完善，不斷提升資本市場法律制度的科學化水平。
　  
　  一是要進一步改革完善公開發行法律制度。要立足于以信息披露為中心和以提高市場效率為目標的制度價值定位，進一步推進股票公開發行制度的改革。一方面，通過明確職責邊界、落實責任要求、嚴格責任追究的制度安排，推動發行人和中介機構等各方主體進一步歸位盡責，逐步淡化和改變監管機構對公司盈利能力判斷的規范要求，不斷強化通過市場供求雙方博弈定價的市場機制，促進實現發行價格真實反映公司價值、一級市場和二級市場均衡協調。另一方面，按照更加貼近市場、貼近企業、更好地服務實體經濟的要求，進一步優化證監會行政監管和交易所自律監管的職能定位和職責分配，不斷減少監管機構對于股票公開發行的介入和干預，切實發揮交易所一線監管的功能優勢，更好地滿足企業公開發行融資的實際需要。
　  
　  二是要進一步改革完善私募市場法律制度。過去20年的資本市場，發展和規范的重點是證券公開發行上市交易的“公募市場”。事實上，對于向特定對象，特別是對于符合投資者適當性條件，具有相應風險承受能力的合格投資者發行證券的“私募市場”，性質上同樣屬于直接融資的領域和范圍。由于其不具有典型的公眾化特性，相應的法律制度規范具有不同于公募市場的明顯差異。應當建立健全有針對性的制度規范，明確私募發行的法律地位，健全相關投資者適當性、信息披露以及欺詐責任等方面的規范內容，彌補目前法律制度的空白和不足，為私募市場的加快發展提供制度保障。
　  
　  三是要進一步改革完善債券市場法律制度。顯著提高直接融資比例，需要著力改變資本市場以股權融資為主的市場格局。要按照統一準入條件、統一信息披露標準、統一資信評級的要求、統一投資者適當性制度和統一投資者保護機制的要求，積極推進完善債券發行交易法律制度。努力建立完善符合債權融資規律要求的發行條件、信用評級、審核方式、風險分擔、持有人利益保護以及市場互聯互通的特殊制度規則，為債券市場的改革和發展提供制度保障。
　  
　  四是進一步改革完善資產管理法律制度。有效解決我國經濟現實存在的“兩多兩難”的矛盾和問題，必須進一步健全有利于儲蓄轉化為投資的制度和機制安排。通過豐富金融產品，提供交易便利，加強財富管理，放松政府管制，努力做大做強我國的資產管理行業。為此，需要針對我國資產管理的現實狀況，統籌研究公募基金市場、私募基金市場、證券公司集合資產以及銀行、信托、保險等理財市場的制度規范。立足于功能監管的制度定位，統一行為規則，明確資本募集，投資管理，信息披露，利益沖突防范等規范要求。避免監管套利，夯實公平公正的市場基礎，為提升我國財富管理行業服務國民經濟能力創造良好的法律環境。
　  
　  五是要進一步改革完善期貨及衍生品法律制度。穩步發展期貨及衍生品市場，適時推出原油期貨及國債期貨等商品和金融期貨衍生產品，建立與產業發展規模相匹配，風險管理相適應的市場體系，推動期貨市場由數量擴張向質量提升轉變，對于保障我國經濟戰略安全具有重要意義。要在總結實踐經驗的基礎上，進一步完善采用公開的集中交易方式開展的期貨及金融衍生品交易制度規范。理順涉及期貨及金融衍生品交易集中履約擔保特殊制度安排的基礎民商事法律關系，完善風險管理控制、信息披露等專門制度規范，逐步形成有效的市場定價和風險管理機制。
　  
　  六是進一步改革完善資本市場對外開放法律制度。經濟全球化條件下，隨著人民幣資本項目可兌換等金融對外開放的不斷深化，對于不斷提升我國資本市場的國際競爭力和定價話語權提出了更高的要求。與資本市場對外開放相關的法律制度，客觀上需要作出相應的安排和調整。無論是境內企業到境外通過發行證券實現融資，境內機構和個人到境外進行證券投資獲取收益，還是境外企業到境內發行融資，境外機構和個人到境內進行證券投資，都需要有適應全球化要求的符合國際通行做法的制度規范。與此相適應，由于相關投融資活動涉及不同的國家和地區法律適用的沖突和協調，客觀上要求健全監管執法合作的制度和機制安排，健全與國外監管機構的監管執法合作，妥善處理跨國資本市場活動所產生的監管執法難題，有效保護不同國家投資者的合法權益。
　  
　  七是要進一步改革完善投資者保護法律制度。保護投資者合法權益是資本市場監管的目標所在。切實保護投資者合法權益，在進一步完善證券執法體制，用行政和刑事的手段強化制裁侵害投資者合法權益的違法行為的同時，還要進一步完善投資者權利保障和權利救濟的制度安排。一方面，需要不斷總結實踐經驗，在有關公司治理、信息披露、交易規則和銷售適當性等實體性制度安排中，注重落實有關投資者參與決策權、知情權、分紅權等權利賦予的規范要求。另一方面，需要通過有針對性的制度安排，方便投資者的權利救濟。特別是，要積極推動進一步健全民事賠償制度，讓損害投資者合法權益的違法主體付出必要的經濟成本和代價。要進一步健全仲裁、調解等多元化糾紛解決機制，及時有效地化解市場糾紛。同時，要從更加注重提高執法效率、節約執法成本，有效實現執法目標的需要出發，積極探索創新執法模式，研究建立成熟市場普遍采用的執法和解制度。