對當前地方政府債務問題的思考
發布日期：2017-05-30 來源：導刊社 作者：中國中小企業協會政策研究部
當前，我國經濟增長內生動力不足，去產能、去庫存任務較重，經濟增速下滑，大部分地方政府的穩增長壓力較大。同時，地方政府又要保證完成年度扶貧攻堅任務，統籌協調社會民生和就業，培育創新創業新動能，促進產業升級轉型等問題。不管是穩增長還是促轉型，都在考量著地方政府的“財力”。
地方政府債務負擔重，償債能力堪憂
今年，中央要求堅持穩中求進工作總基調，全面做好穩增長、促改革、調結構、惠民生、防風險各項工作，保持經濟平穩健康發展和社會和諧穩定。地方政府為了保證GDP增速運行在合理區間，從上而下，都在加碼投資力度，依然期望通過“基建—投資”模式保證經濟增速不會大幅下滑。中央力推的PPP模式已然成為各級地方政府拉動固定資產投資、提高區域經濟增速的重要抓手。
但是，近十年來，地方政府從銀行、債市和影子貸款機構借了數量龐大的債務，用于基建等收益期長而低的公共事業領域，甚至沒有收益的形象工程，已經使大部分地方政府債臺高筑。官方數據顯示，截止2016年末，中央和地方政府的債務余額約為27.33萬億元人民幣，其中地方政府債務余額為15.3萬億元。2017年2月底，各地方城投債余額尚存6.42萬億元，2018年6月30日之前的到期規模為1.23萬億元，2018年6月30日以后的到期規模為5.18萬億元。然而，很多地方政府用于項目建設的相當比重的資金還依然在借助各地多樣化、隱蔽性的融資平臺籌措，其資金來源和數量根本無從知曉，真實的負債規模也難以統計。例如近期人民大學的一份研究報告中指出，當前包括城投部門負債的廣義政府負債率接近110%，包括全部國有企業的更為廣義的政府負債率達到了163.2%。我國總體債務規模和債務率持續攀升，債務風險主要集中在非金融企業部門中的國有及國有控股企業；由于隱性擔保，政府尤其是地方政府債務風險超過預期。
當持續高漲的“舉債—投資—基建”熱情遇上地方政府多年持續超支的現實，不得不對地方政府的償債能力擔憂。通過比較近五年來，地方一般公共預算本級收入與地方財政用地方本級收入、中央稅收返還和轉移支付資金等安排的支出，發現每年地方政府的超支規模在逐年增加，并且高達六、七萬億元。連年超支，償債能力如何保證？期待官方能給出我國省、市、縣三級地方政府負有償還責任的債務率，即負有償還責任的債務余額與地方政府綜合財力的比率，而非債務余額與GDP的比率。地方政府實際綜合財力要比GDP總量更能真實的反映地方的償債能力。
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2012年 |
2013年 |
2014年 |
2015年 |
2016年 |
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地方財政收入（億元） |
61077 |
68969 |
75860 |
82983 |
87195 |
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地方財政支出（億元） |
106947 |
119272 |
129092 |
150219 |
160437 |
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超支規模（億元） |
45870 |
50303 |
53232 |
67236 |
73242 |
警惕“互聯網平臺+地方金交所”等“變換花樣”違規違法發行城投債的風險
在鵬元資信評估有限公司對2016年企業債市場回顧的報告中，2016年我國共發行城投債449期，發行規模5285億元，發行期數和發行規模分別占企業債券總量的90.16%和89.19%。城投債的發行熱度和市場份額可見一斑。2015年新預算法實施后，對地方政府債務進行限額管理，各省政府債務額度不得突破該限額。例如，經全國人大批準，2016年新增中央政府債務限額1.4萬億元、地方政府債務限額1.18萬億元。但地方穩增長資金投入需求仍較大，所以，作為地方政府易于管控的城投債快速擴張是必然的。當然，債務工具的使用在經濟發展中具有重要作用，適度的負債率不僅能夠提高資金的配置效率，而且能夠促進經濟增長，但負債結構不合理，尤其是不切實際過度負債就會造成債務違約頻發、金融機構不良貸款陡升、資產價格崩潰，最終可能導致金融危機的全面爆發。
有媒體深度調查后反映，現在各地以“互聯網平臺+地方金交所”等“變換花樣”違規違法發行城投債的案例禁而未止，城投債風險增大。一些依托互聯網建立的類金融平臺與地方政府城投公司聯手，把地方基建項目、海綿城市建設項目等，分解到區里和縣里，再把這些項目包裝成一個個獨立公司。這些所謂的公司從財務報表上看不出毛病，符合會計準則，有資產、有收入、有利稅，具備融資發債條件。然而，按照金融業監管規定，開發金融產品必須得到“一行三會”審批；按照國家網貸行業新規要求，互聯網企業“不得開展類資產證券化等形式的債權轉讓”，這些類金融平臺沒有資格從事地方城投債發行、房地產項目融資，也不允許開發理財產品，但是他們可以借道地方金融交易所繞開監管。目前，我國有20個省市，分布有超過40家的地方金融交易所，交易所業務由地方金融辦審批，不受“一行三會”制約。在這種監管體制下，原本沒有金融牌照的地方金交所，只需要給當地金融辦上報設立金融產品的申請，基本都會得到各地金融辦許可。于是各地金交所就繞過主管部門，將城投債、房地產項目包裝成金融理財產品，如債券收益權轉讓、直接債務融資工具、資管計劃等，以高額回報率吸引投資者，形成游離于監管之外的債務黑洞。
一些財政實力弱而負債偏高的地方政府受監管條件約束，不能從正規途徑籌措經濟建設資金，此類融資正好滿足其需求，進一步透支了地方政府的信用，為區域經濟的可持續發展埋下隱患。《證券法》要求的合格投資者制度目的是將適合的產品和服務提供給適當的投資者，防止不具備風險承擔能力和必要投資經驗的中小投資者持有高風險的金融產品，而此類融資的債權方大都是不具備合格投資者身份的中小投資者，極易將債務風險擴散到社會大眾。同時，地方政府的債務違約風險最終都會反映到商業銀行體系。截至2016年末，商業銀行不良貸款率為1.81%，相比2015年的1.67%，增長0.14個百分點。但是，有銀行業內人士反映，部分銀行的不良貸款率高出行業平均水平，至少在3%以上，不良貸款增幅更是近幾年罕見。
堅持分類處理和量入為出原則，創新民間資本引入機制穩增長、促轉型
首先要理清包括地方融資平臺及城投類債務、地方國企債務在內的整個地方債務規模，對地方政府債務或有地方政府“背書”性質的債務進行甄別分類。對于地方政府發行的一般債券和專項債券、公益類的融資平臺類債券以及國企債券，建議通過發行國債注資企業部門，在兼顧行業發展可持續性和系統重要性的前提下，讓企業部門杠桿轉移到政府部門，尤其是中央政府，發揮中央財政的風險托底作用。同時嚴格執行43號文要求，明確地方政府融資平臺剝離政府融資職能，不得新增政府債務，嚴格限制以政府信用為擔保的融資行為，加快推行地方政府融資平臺向市場化和實體化經營主體轉變，在此基礎上，適時運用債轉股工具，緩釋地方政府的短期債務風險。
第二，要堅持量入為出，有多少財力，就干多少事。對地方政府債務，尤其是對融資平臺債務的爭議，近十年來愈演愈烈，從沒消停過。經濟總量在不斷增加，2016年的GDP是2007年的2.75倍，而相應的地方政府債務增長了多少呢？財政部、銀監會、人民銀行、審計署等部門都核算過，但是角度和路徑不統一，目前依然無法準確掌握地方政府的債務狀況。從審計署對地方政府債務首次披露的數據估算，2009年全國地方政府債務余額已超過3萬億元；截止2016年底，財政部公布地方政府一般債務和專項債務余額17.2萬億元；以此粗略估計近十年來地方政府債務至少增長了6—7倍，遠高于GDP增速。雖然當前穩增長壓力不小，但是在近十年債務累積的基礎上，地方政府的財力承受度似乎已近“天花板”。若地方政府依舊不能下決心改變傳統經濟增長方式，不謀求新的經濟增長動能切實提高自身財力，“借新還舊”、“債務置換”等手段也只能是將債務期限延長，不能從根本上化解政府性債務風險。中央政府應高度關注地方“寅吃卯糧、透支造城”，強化“量入為出”的原則，實現地方經濟的可持續發展。
第三，降低地方政府債務風險，不僅要“堵”，嚴禁不良債務規模繼續攀升；還要“控”，轉變發展理念量力而為；關鍵在于“引”，設計合理制度吸引民間資本參與地方經濟發展建設。今年兩會，周小川行長在回答記者“關于如何促進去杠桿降風險問題”時指出，“大力發展直接融資，讓更多資本金進入，是去杠桿的一條非常清晰的思路”。為什么在中央和地方政府投資需求巨大的背景下，民間投資卻在持續下滑？以PPP項目為例，截至2016年底納入財政部中國PPP綜合信息平臺入庫項目11260個，簽約進入執行階段的項目僅有1351個，占比12%。原因很多，但民間資本進入門檻過高、項目建設和經營等環節的制度設計不合理是主要原因。如果制度設計方面能更有利于民間資本投入主體的利益時，地方政府的經濟建設就會引入一股不增加債務負擔的“清流”。
雖然中央政府已經明確表示當前系統性風險總體可控，但對不良資產、債券違約、影子銀行、互聯網金融等累積風險要高度警惕。在中國經濟保持中低速增長、地方政府債務壓力過重、政府基礎設施建設資金缺口較大的情況下，要加快轉變依賴傳統負債方式穩增長的思路，做好頂層制度設計，鼓勵民間資本以資本金的形式參與到經濟建設中來。
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