對當(dāng)前地方政府債務(wù)問題的思考
發(fā)布日期：2017-05-30 來源：導(dǎo)刊社 作者：中國中小企業(yè)協(xié)會政策研究部
當(dāng)前，我國經(jīng)濟增長內(nèi)生動力不足，去產(chǎn)能、去庫存任務(wù)較重，經(jīng)濟增速下滑，大部分地方政府的穩(wěn)增長壓力較大。同時，地方政府又要保證完成年度扶貧攻堅任務(wù)，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)社會民生和就業(yè)，培育創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)新動能，促進產(chǎn)業(yè)升級轉(zhuǎn)型等問題。不管是穩(wěn)增長還是促轉(zhuǎn)型，都在考量著地方政府的“財力”。
地方政府債務(wù)負(fù)擔(dān)重，償債能力堪憂
今年，中央要求堅持穩(wěn)中求進工作總基調(diào)，全面做好穩(wěn)增長、促改革、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生、防風(fēng)險各項工作，保持經(jīng)濟平穩(wěn)健康發(fā)展和社會和諧穩(wěn)定。地方政府為了保證GDP增速運行在合理區(qū)間，從上而下，都在加碼投資力度，依然期望通過“基建—投資”模式保證經(jīng)濟增速不會大幅下滑。中央力推的PPP模式已然成為各級地方政府拉動固定資產(chǎn)投資、提高區(qū)域經(jīng)濟增速的重要抓手。
但是，近十年來，地方政府從銀行、債市和影子貸款機構(gòu)借了數(shù)量龐大的債務(wù)，用于基建等收益期長而低的公共事業(yè)領(lǐng)域，甚至沒有收益的形象工程，已經(jīng)使大部分地方政府債臺高筑。官方數(shù)據(jù)顯示，截止2016年末，中央和地方政府的債務(wù)余額約為27.33萬億元人民幣，其中地方政府債務(wù)余額為15.3萬億元。2017年2月底，各地方城投債余額尚存6.42萬億元，2018年6月30日之前的到期規(guī)模為1.23萬億元，2018年6月30日以后的到期規(guī)模為5.18萬億元。然而，很多地方政府用于項目建設(shè)的相當(dāng)比重的資金還依然在借助各地多樣化、隱蔽性的融資平臺籌措，其資金來源和數(shù)量根本無從知曉，真實的負(fù)債規(guī)模也難以統(tǒng)計。例如近期人民大學(xué)的一份研究報告中指出，當(dāng)前包括城投部門負(fù)債的廣義政府負(fù)債率接近110%，包括全部國有企業(yè)的更為廣義的政府負(fù)債率達(dá)到了163.2%。我國總體債務(wù)規(guī)模和債務(wù)率持續(xù)攀升，債務(wù)風(fēng)險主要集中在非金融企業(yè)部門中的國有及國有控股企業(yè)；由于隱性擔(dān)保，政府尤其是地方政府債務(wù)風(fēng)險超過預(yù)期。
當(dāng)持續(xù)高漲的“舉債—投資—基建”熱情遇上地方政府多年持續(xù)超支的現(xiàn)實，不得不對地方政府的償債能力擔(dān)憂。通過比較近五年來，地方一般公共預(yù)算本級收入與地方財政用地方本級收入、中央稅收返還和轉(zhuǎn)移支付資金等安排的支出，發(fā)現(xiàn)每年地方政府的超支規(guī)模在逐年增加，并且高達(dá)六、七萬億元。連年超支，償債能力如何保證？期待官方能給出我國省、市、縣三級地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)率，即負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)余額與地方政府綜合財力的比率，而非債務(wù)余額與GDP的比率。地方政府實際綜合財力要比GDP總量更能真實的反映地方的償債能力。
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2012年 |
2013年 |
2014年 |
2015年 |
2016年 |
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地方財政收入（億元） |
61077 |
68969 |
75860 |
82983 |
87195 |
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地方財政支出（億元） |
106947 |
119272 |
129092 |
150219 |
160437 |
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超支規(guī)模（億元） |
45870 |
50303 |
53232 |
67236 |
73242 |
警惕“互聯(lián)網(wǎng)平臺+地方金交所”等“變換花樣”違規(guī)違法發(fā)行城投債的風(fēng)險
在鵬元資信評估有限公司對2016年企業(yè)債市場回顧的報告中，2016年我國共發(fā)行城投債449期，發(fā)行規(guī)模5285億元，發(fā)行期數(shù)和發(fā)行規(guī)模分別占企業(yè)債券總量的90.16%和89.19%。城投債的發(fā)行熱度和市場份額可見一斑。2015年新預(yù)算法實施后，對地方政府債務(wù)進行限額管理，各省政府債務(wù)額度不得突破該限額。例如，經(jīng)全國人大批準(zhǔn)，2016年新增中央政府債務(wù)限額1.4萬億元、地方政府債務(wù)限額1.18萬億元。但地方穩(wěn)增長資金投入需求仍較大，所以，作為地方政府易于管控的城投債快速擴張是必然的。當(dāng)然，債務(wù)工具的使用在經(jīng)濟發(fā)展中具有重要作用，適度的負(fù)債率不僅能夠提高資金的配置效率，而且能夠促進經(jīng)濟增長，但負(fù)債結(jié)構(gòu)不合理，尤其是不切實際過度負(fù)債就會造成債務(wù)違約頻發(fā)、金融機構(gòu)不良貸款陡升、資產(chǎn)價格崩潰，最終可能導(dǎo)致金融危機的全面爆發(fā)。
有媒體深度調(diào)查后反映，現(xiàn)在各地以“互聯(lián)網(wǎng)平臺+地方金交所”等“變換花樣”違規(guī)違法發(fā)行城投債的案例禁而未止，城投債風(fēng)險增大。一些依托互聯(lián)網(wǎng)建立的類金融平臺與地方政府城投公司聯(lián)手，把地方基建項目、海綿城市建設(shè)項目等，分解到區(qū)里和縣里，再把這些項目包裝成一個個獨立公司。這些所謂的公司從財務(wù)報表上看不出毛病，符合會計準(zhǔn)則，有資產(chǎn)、有收入、有利稅，具備融資發(fā)債條件。然而，按照金融業(yè)監(jiān)管規(guī)定，開發(fā)金融產(chǎn)品必須得到“一行三會”審批；按照國家網(wǎng)貸行業(yè)新規(guī)要求，互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)“不得開展類資產(chǎn)證券化等形式的債權(quán)轉(zhuǎn)讓”，這些類金融平臺沒有資格從事地方城投債發(fā)行、房地產(chǎn)項目融資，也不允許開發(fā)理財產(chǎn)品，但是他們可以借道地方金融交易所繞開監(jiān)管。目前，我國有20個省市，分布有超過40家的地方金融交易所，交易所業(yè)務(wù)由地方金融辦審批，不受“一行三會”制約。在這種監(jiān)管體制下，原本沒有金融牌照的地方金交所，只需要給當(dāng)?shù)亟鹑谵k上報設(shè)立金融產(chǎn)品的申請，基本都會得到各地金融辦許可。于是各地金交所就繞過主管部門，將城投債、房地產(chǎn)項目包裝成金融理財產(chǎn)品，如債券收益權(quán)轉(zhuǎn)讓、直接債務(wù)融資工具、資管計劃等，以高額回報率吸引投資者，形成游離于監(jiān)管之外的債務(wù)黑洞。
一些財政實力弱而負(fù)債偏高的地方政府受監(jiān)管條件約束，不能從正規(guī)途徑籌措經(jīng)濟建設(shè)資金，此類融資正好滿足其需求，進一步透支了地方政府的信用，為區(qū)域經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展埋下隱患。《證券法》要求的合格投資者制度目的是將適合的產(chǎn)品和服務(wù)提供給適當(dāng)?shù)耐顿Y者，防止不具備風(fēng)險承擔(dān)能力和必要投資經(jīng)驗的中小投資者持有高風(fēng)險的金融產(chǎn)品，而此類融資的債權(quán)方大都是不具備合格投資者身份的中小投資者，極易將債務(wù)風(fēng)險擴散到社會大眾。同時，地方政府的債務(wù)違約風(fēng)險最終都會反映到商業(yè)銀行體系。截至2016年末，商業(yè)銀行不良貸款率為1.81%，相比2015年的1.67%，增長0.14個百分點。但是，有銀行業(yè)內(nèi)人士反映，部分銀行的不良貸款率高出行業(yè)平均水平，至少在3%以上，不良貸款增幅更是近幾年罕見。
堅持分類處理和量入為出原則，創(chuàng)新民間資本引入機制穩(wěn)增長、促轉(zhuǎn)型
首先要理清包括地方融資平臺及城投類債務(wù)、地方國企債務(wù)在內(nèi)的整個地方債務(wù)規(guī)模，對地方政府債務(wù)或有地方政府“背書”性質(zhì)的債務(wù)進行甄別分類。對于地方政府發(fā)行的一般債券和專項債券、公益類的融資平臺類債券以及國企債券，建議通過發(fā)行國債注資企業(yè)部門，在兼顧行業(yè)發(fā)展可持續(xù)性和系統(tǒng)重要性的前提下，讓企業(yè)部門杠桿轉(zhuǎn)移到政府部門，尤其是中央政府，發(fā)揮中央財政的風(fēng)險托底作用。同時嚴(yán)格執(zhí)行43號文要求，明確地方政府融資平臺剝離政府融資職能，不得新增政府債務(wù)，嚴(yán)格限制以政府信用為擔(dān)保的融資行為，加快推行地方政府融資平臺向市場化和實體化經(jīng)營主體轉(zhuǎn)變，在此基礎(chǔ)上，適時運用債轉(zhuǎn)股工具，緩釋地方政府的短期債務(wù)風(fēng)險。
第二，要堅持量入為出，有多少財力，就干多少事。對地方政府債務(wù)，尤其是對融資平臺債務(wù)的爭議，近十年來愈演愈烈，從沒消停過。經(jīng)濟總量在不斷增加，2016年的GDP是2007年的2.75倍，而相應(yīng)的地方政府債務(wù)增長了多少呢？財政部、銀監(jiān)會、人民銀行、審計署等部門都核算過，但是角度和路徑不統(tǒng)一，目前依然無法準(zhǔn)確掌握地方政府的債務(wù)狀況。從審計署對地方政府債務(wù)首次披露的數(shù)據(jù)估算，2009年全國地方政府債務(wù)余額已超過3萬億元；截止2016年底，財政部公布地方政府一般債務(wù)和專項債務(wù)余額17.2萬億元；以此粗略估計近十年來地方政府債務(wù)至少增長了6—7倍，遠(yuǎn)高于GDP增速。雖然當(dāng)前穩(wěn)增長壓力不小，但是在近十年債務(wù)累積的基礎(chǔ)上，地方政府的財力承受度似乎已近“天花板”。若地方政府依舊不能下決心改變傳統(tǒng)經(jīng)濟增長方式，不謀求新的經(jīng)濟增長動能切實提高自身財力，“借新還舊”、“債務(wù)置換”等手段也只能是將債務(wù)期限延長，不能從根本上化解政府性債務(wù)風(fēng)險。中央政府應(yīng)高度關(guān)注地方“寅吃卯糧、透支造城”，強化“量入為出”的原則，實現(xiàn)地方經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展。
第三，降低地方政府債務(wù)風(fēng)險，不僅要“堵”，嚴(yán)禁不良債務(wù)規(guī)模繼續(xù)攀升；還要“控”，轉(zhuǎn)變發(fā)展理念量力而為；關(guān)鍵在于“引”，設(shè)計合理制度吸引民間資本參與地方經(jīng)濟發(fā)展建設(shè)。今年兩會，周小川行長在回答記者“關(guān)于如何促進去杠桿降風(fēng)險問題”時指出，“大力發(fā)展直接融資，讓更多資本金進入，是去杠桿的一條非常清晰的思路”。為什么在中央和地方政府投資需求巨大的背景下，民間投資卻在持續(xù)下滑？以PPP項目為例，截至2016年底納入財政部中國PPP綜合信息平臺入庫項目11260個，簽約進入執(zhí)行階段的項目僅有1351個，占比12%。原因很多，但民間資本進入門檻過高、項目建設(shè)和經(jīng)營等環(huán)節(jié)的制度設(shè)計不合理是主要原因。如果制度設(shè)計方面能更有利于民間資本投入主體的利益時，地方政府的經(jīng)濟建設(shè)就會引入一股不增加債務(wù)負(fù)擔(dān)的“清流”。
雖然中央政府已經(jīng)明確表示當(dāng)前系統(tǒng)性風(fēng)險總體可控，但對不良資產(chǎn)、債券違約、影子銀行、互聯(lián)網(wǎng)金融等累積風(fēng)險要高度警惕。在中國經(jīng)濟保持中低速增長、地方政府債務(wù)壓力過重、政府基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金缺口較大的情況下，要加快轉(zhuǎn)變依賴傳統(tǒng)負(fù)債方式穩(wěn)增長的思路，做好頂層制度設(shè)計，鼓勵民間資本以資本金的形式參與到經(jīng)濟建設(shè)中來。
國家5A級協(xié)會